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Eigenwirtschaftlichkeits- und Bestellerprinzip im Schienenverkehr aus ökonomischer Sicht

Erstellt am: 29.07.2021 | Stand des Wissens: 29.07.2021
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechpartner
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch

Das Prinzip des Vorzugs der Eigenwirtschaftlichkeit, wo wirtschaftlich möglich, ist ökonomisch gut begründet. Denn im Gegensatz zu Behörden oder Schulen betreiben Infrastruktur- und Verkehrsunternehmen wirtschaftliche Aktivitäten, und der Staat ist weder selbst ein guter Unternehmer, noch kann er wirtschaftliche Aktivitäten großer Unternehmen gut steuern.
Diese Grundeinsichten wurden unter anderem aus den Problemen der Deutschen Bundesbahn gezogen und führten zur Bahnreform von 1994. Der Kern der Bahnreform bestand in der Einführung des Artikels 87e in das Grundgesetz, welcher in Absatz 3 die Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen charakterisiert, die in privat-rechtlicher Form geführt werden. Die Eisenbahn des Bundes wurde von einer Behörde in die Deutsche Bahn Aktiengesellschaft umgewandelt, die zunächst im Eigentum des Bundes verblieb (formelle Privatisierung). Sodann wurde sie in verschiedene Teil-Aktiengesellschaften für Infrastruktur, Personenfern-, Personennah- sowie Güterverkehr aufgespalten, [DBGrG, §2 Abs. 1] mit der Absicht einer späteren Veräußerung der Aktien dieser Gesellschaften am Kapitalmarkt (materielle Privatisierung). Möglichst viele dieser Unternehmen sollten privatisiert werden, sobald sie wirtschaftlich auf eigenen Beinen stehen könnten, also kapitalmarktfähig wären. Dabei wurde jedoch unterschieden zwischen der Infrastrukturebene und der Transportebene, wobei letztere die Unternehmen umfasst, die Personen- und Güterverkehre betreiben. Für die Infrastrukturunternehmen des Bundes gelten die Sonderregelungen, dass sie mehrheitlich im Besitz des Bundes bleiben müssen und dass auch die Veräußerung eines Teils ihrer Aktien nur aufgrund eines Gesetzes, welches der Zustimmung des Bundesrates bedarf, erfolgen kann. [GG, Art. 87e, Abs. 3] [DBGrG, §2 Abs. 3] Für die Unternehmen der Transportebene gilt dies nicht, sie können jederzeit vom Bund vollständig veräußert werden. Mit der Bahnreform wurde außerdem der Netzzugang und Wettbewerb durch andere, nicht staatliche und nicht subventionierte Unternehmen auf der Transportebene zugelassen. Das Prinzip des Vorzugs der Eigenwirtschaftlichkeit, wo wirtschaftlich möglich, ist somit grundlegend für die Verfasstheit des deutschen Eisenbahnsektors insgesamt und insbesondere der Transportebene.
Die meisten Unternehmen anderer Infrastruktur- und Versorgungssektoren wie Telekom, Energie, Wasserversorgung und Abfallentsorgung sind vollständig eigenwirtschaftlich aufgestellt, und viele davon werden in einem Regulierungsrahmen von privaten Unternehmen betrieben. In der allgemeinen Verkehrspolitik ist spätestens seit der Pällmann Kommission von 2000 das Prinzip Verkehr finanziert Verkehr leitend [KVIF00a], und auch in der Europäischen Union gilt das user pays principle. [EuKom11m, S.10] Im öffentlichen Personennahverkehr mit Bussen und Straßenbahnen sind zwar Subventionen üblich, doch sieht das Personenbeförderungsgesetz auch hier vor, dass eigenwirtschaftlichen Verkehren der Vorzug zu geben ist, wenn diese möglich sind. [PBefG12, § 8 Abs 4. in Verbindung mit § 8a Abs. 1] Die Autobahnen werden seit 2021 von der Autobahn GmbH im Besitz des Bundes betrieben, die sich zum größeren Teil aus den Einnahmen der Lkw-Maut finanziert, welche nach dem Prinzip einer Vollkostendeckung (welche auch die Kapitalkosten umfasst) erhoben wird. Nur für Eisenbahninfrastruktur ist man in Deutschland und Europa (im Gegensatz zu Nordamerika und Japan) der Auffassung, dass sie stark subventioniert werden sollte, um ein flächendeckendes Netz aufrechtzuerhalten. Für Deutschland wurde dies in Absatz 3 von Artikel 87e des Grundgesetzes in Verbindung mit dem Bundesschienenwegeausbaugesetz geregelt. Auf Basis der damit erreichten Senkung der Trassenpreise sollte es jedoch möglich sein, dass die Unternehmen der Transportebene eigenwirtschaftlich arbeiten können.
So profitiert der Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) in besonderer Weise von den hohen öffentlichen Investitionen in die Schieneninfrastruktur für den Hochgeschwindigkeitsverkehr. Die Kapitalkosten in Form von Abschreibungen und Zinsen für vom Bund finanzierte Schieneninfrastruktur werden den Nutzern der Infrastruktur nicht in Form von Trassenpreisen auferlegt, sondern sind subventioniert.
In Bezug auf den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) sind jedoch auch Subventionen auf der Transportebene nach dem Bestellerprinzip ökonomisch gut begründet. [Knie07b, S.112] Da Raumüberwindung generell mit hohen Kosten verbunden ist, weisen alle Infrastruktur- und Versorgungsbereiche sogenannte Dichtevorteile oder economies of density auf. Die Kosten der Erschließung und Versorgung dünn besiedelter Gebiete sind oft so hoch im Vergleich zur Nachfrage, dass sie für die Nutzer nicht zu bezahlen sind. Hingegen konzentriert sich in und zwischen den Ballungsgebieten ausreichend hohe Nachfrage, so dass eigenwirtschaftlicher Betrieb möglich wird. Dies gilt für den Telekomsektor und Postdienste, für öffentliche Verwaltungsinfrastrukturen, für Straßen wie auch für Eisenbahninfrastruktur und Eisenbahnverkehre. Viele Infrastruktur- und Versorgungsbereiche werden daher in dünn besiedelten Räumen auf die eine oder andere Art subventioniert, im Rahmen eines Bestellerprinzips mit Ausschreibungswettbewerb. Manchmal wird, wie beim SPNV, direkt Steuergeld eingesetzt. Dies basiert auf Artikel 106a des Grundgesetzes in Verbindung mit dem Regionalisierungsgesetz. In anderen Fällen, wie bei Postdiensten, legt die Regulierungsbehörde einigen Unternehmen Universaldienstverpflichtungen für die Versorgung des ländlichen Raumes auf oder sie vergibt einen Versorgungsauftrag im Rahmen einer Ausschreibung, welcher durch Zwangsabgaben auf Postdienste in den Ballungsräumen querfinanziert wird. [PostG, Abschnitt 3]
Hinsichtlich des Eisenbahnverkehrs wurde nie diskutiert, ob der SPFV durch eine Zwangsabgabe den SPNV querfinanzieren sollte, obwohl dies gut gerechtfertigt werden könnte, denn der SPNV sammelt gewissermaßen in der Fläche die Passagiere ein, die dann in den großen Knoten eine ausreichende Nachfrage für den SPFV bilden. Insofern profitiert der SPFV indirekt auch von den Subventionen des SPNV.
Das bisherige eigenwirtschaftliche Modell des SPFV setzt daher darauf, dass die öffentliche Finanzierung der Infrastrukturen, die der SPFV nutzt, sowie die Subventionierung des Einsammelns und Verteilens der Kunden durch den SPNV ausreichen sollten, um die Grundlage für einen eigenwirtschaftlichen Fernverkehr zu bilden. Auf dieser Basis sollte sich im besten Fall auch Wettbewerb im SPFV entwickeln, was auch immer ermöglicht und erhofft wurde, allerdings bisher kaum eingetreten ist. Im andern Fall, wenn dauerhaft kein signifikanter Wettbewerb entstünde, müsste ein monopolistisches, aber eigenwirtschaftliches Unternehmen des SPFV reguliert werden.
Ansprechpartner
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
Zugehörige Wissenslandkarte(n)
Potenziale und Herausforderungen des Deutschland-Takts im Schienenpersonenfernverkehr (Stand des Wissens: 29.07.2021)
https://www.forschungsinformationssystem.de/?538968
Literatur
[EuKom11m] Europäische Kommission (Hrsg.) Weißbuch zum Verkehr, 2011
[Knie07b] Knieps, Günter Netzökonomie: Grundlagen - Strategien -Wettbewerbspolitik, 2007
[KVIF00a] Kommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung (Hrsg.) Schlussbericht, 2000/09/05
Rechtsvorschriften
[DBGrG] Deutsche Bahn Gründungs Gesetz (DBGrG)
[GG] Grundgesetz (GG)
[PBefG12] Personenbeförderungsgesetz
[PostG] Postgesetz
Glossar
Lkw Lastkraftwagen (Lkw) sind Kraftfahrzeuge, die laut Richtlinie 1997/27/EG überwiegend oder sogar ausschließlich für die Beförderung von Gütern und Waren bestimmt sind. Oftmals handelt es sich dabei um Fahrzeuge mit einer zulässigen Gesamtmasse zwischen 3,5 und 12 Tonnen. In Einzelfällen kann die zulässige Gesamtmasse diese Werte jedoch auch unter- beziehungsweise überschreiten, sofern das Kriterium der Güterbeförderung gegeben ist. Lastkraftwagen können auch einen Anhänger ziehen.
Hochgeschwindigkeitsverkehr Als Hochgeschwindigkeitsverkehr (HGV) werden Zugfahrten von Trieb[wagen]zügen (sog. Hochgeschwindigkeitszüge) bzw. dafür geeigneten lokbespannten Zügen mit mehr als 200 km/h Spitzengeschwindigkeit auf extra dafür [um]gebauten HGV-Strecken bezeichnet.
Schienenpersonennahverkehr
Gemäß Regionalisierungsgesetz (RegG) § 2 handelt es sich bei einer auf der Schiene erbrachten Beförderungsdienstleistung um ein Angebot des Nahverkehrs, "wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle [...] die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt" [RegG, § 2]. Zur Erfüllung der Daseinsvorsorge wird der Schienenpersonennahverkehr (SPNV) von den Ländern bestellt und unterstützt. Der SPNV ist eine Sonderform des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV). Der ÖPNV ist juristisch im Personenbeförderungsgesetz (PBefG) definiert, der SPNV zusätzlich noch im Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG).
Personenbeförderungsgesetz
Das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) regelt die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, Oberleitungsbussen (Obussen) oder Kraftfahrzeugen im Linien- und Gelegenheitsverkehr. Die Novelle des PBefG schafft einen Rechtsrahmen für neue digitale Mobilitätsangebote und berücksichtigt stärker die Belange des Klimaschutzes, der Verkehrseffizienz und die Erreichbarkeit im Sinne gleichwertiger Lebensverhältnisse. Des Weiteren sind im PBefG Vorgaben zur Wahrung von sozialen Standards zugunsten der Beschäftigten verankert.
Eigenwirtschaftlichkeit
Der Begriff der Eigenwirtschaftlichkeit beschreibt, im Sinne der Erbringung von Verkehrsdienstleistungen durch ein öffentliches Unternehmen, die alleinige Kostendeckung der dazu notwendigen finanziellen Aufwendungen durch Beförderungserlöse (Fahrscheinverkauf) und/oder Ausgleichs- bzw. Erstattungszahlungen (z. B. Subventionen). In Deutschland sind bspw. Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) nach § 8 Absatz 4 PBefG eigenwirtschaftlich zu erbringen.
Schienenpersonenfernverkehr
Der Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) ist die Beförderung von Reisenden mit Eisenbahnzügen über längere Strecken mit mehr als einer Stunde Fahrzeit oder 50 km Entfernung. Im Gegenzug zum Schienenpersonennahverkehr (SPNV) bzw. dem Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) wird der SPFV eigenwirtschaftlich betrieben und muss sich betriebsökonomisch selbst tragen.

Auszug aus dem Forschungs-Informations-System (FIS) des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur

https://www.forschungsinformationssystem.de/?538890

Gedruckt am Freitag, 27. Mai 2022 08:24:34