Schnellere Projektrealisierung
Erstellt am: 14.03.2010 | Stand des Wissens: 14.02.2023
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechpartner
Bauhaus-Universität Weimar, Professur Infrastrukturwirtschaft und -management - Prof. Dr. Thorsten Beckers
IKEM - Institut für Klimaschutz, Energie und Mobilität e.V.
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
Unabhängig von der Frage der vorgezogenen Projektrealisierung durch eine private (Vor-) Finanzierung könnte der PPP-Ansatz unter Umständen volkswirtschaftliche Vorteile infolge eines zeitlichen Effekts bieten, da er nach dem politischen Realisierungsbeschluss eine zügigere Umsetzung von positiv bewerteten Projekten erlaubt.
Vorhandene empirische Untersuchungen zeigen, dass beim PPP-Ansatz die Zeitplanungen nach Vertragsabschluss in der Regel eingehalten werden, während beim Bau von Infrastrukturprojekten nach der konventionellen Beschaffungsvariante häufig Zeitüberschreitungen zu beobachten sind. Beispielsweise hat Mott MacDonald (2002) in einer Studie im Auftrag des britischen Finanzministeriums unter anderem diesbezüglich eine relativ kleine Grundgesamtheit von insgesamt 50 Projekten untersucht, von denen 39 konventionell und 11 als PPP-Projekt realisiert worden sind. [HMTr02] In der Studie sind bei den Projekten nach der konventionellen Beschaffungsvariante durchschnittlich Zeitüberschreitungen in Höhe von 17 Prozent ermittelt worden, während beim PPP-Ansatz die Projekte durchschnittlich 1 Prozent vor dem geplanten Zeitpunkt fertig gestellt worden sind. Allerdings weist Mott MacDonald (2002) zum einen darauf hin, dass bei einem Vergleich berücksichtigt werden muss, dass die erwarteten Realisierungszeiträume bei den PPP-Projekten zu einem späteren Zeitpunkt im Planungsprozess gemessen worden sind, bis zu dem weitere Risiken identifiziert werden. [HMTr02, S. 14 f.] Zum anderen verlangt ein PPP-Projekt aufgrund der höheren Risikoübertragung an den privaten Sektor und der Langfristigkeit des Vertrags generell eine detailliertere Planung, so dass die erwarteten Realisierungsdauern in der Regel verlässlicher kalkuliert werden.
Diese Aspekte sind auch bei der Interpretation der Ergebnisse einer Studie vom NAO (2003) zu berücksichtigen, wonach 28 von 37 untersuchten PPP-Projekten vertragsgemäß oder früher fertig gestellt worden sind. [NAO03a, S. 14] Dieses Resultat wird mit den Erkenntnissen einer Studie aus dem Jahr 1999 verglichen, die 70 Prozent der Baumaßnahmen nach der konventionellen Beschaffungsvariante als verspätet einordnet. Allerdings wird dieser Unterschied durch jüngere empirische Auswertungen des NAO (2005) relativiert, wonach infolge vermehrter Anstrengungen zu einer schnelleren Projektrealisierung die Zeitüberschreitungen bei der konventionellen Beschaffungsvariante deutlich reduziert und in den Jahren 2003 bis 2004 63 Prozent der Projekte der Zentralregierung pünktlich fertig gestellt werden konnten. [NAO05, S. 38 f.] Dass PPP-Projekte nach Vertragsschluss zumeist eine hohe zeitliche Verlässlichkeit in Bezug auf die Baudurchführung bieten, legt auch eine Untersuchung des britischen Finanzministeriums aus dem Jahr 2003 nahe. [HMTr03, S. 46] Danach konnten 88 Prozent der 61 betrachteten PPP-Projekte vertragsgemäß oder früher fertig gestellt werden.
Die Aussagekraft der angeführten Untersuchungen in Bezug auf einen Vergleich zwischen dem PPP-Ansatz und der konventionellen Beschaffungsvariante wird jedoch von Pollock / Price / Player (2007) in Frage gestellt, da lediglich die Studie von Mott MacDonald (2002) originär eine vergleichende Analyse durchführt. [PoPr07 sowie HMTr02] Doch auch diese Studie wird neben den bereits genannten Faktoren unter anderem aufgrund der geringen Grundgesamtheit, der mangelnden Repräsentativität der Stichprobe sowie der fehlenden Vergleichbarkeit der Projekte beanstandet.
Unabhängig davon ist für den Vergleich der Gesamtzeit der Realisierung auch die Zeit vor der Vergabe eines Projektes zu berücksichtigen. Grundsätzlich erfordern PPP-Projekte aufgrund ihres langfristigen Charakters im Vergleich zur konventionellen Beschaffungsvariante einen höheren Aufwand im Vorfeld der Vergabe, was sich in der Regel auch im Zeitbedarf widerspiegelt. [HMTr06, S. 20 ff. sowie EdSh04, S. 208 f.] In HM Treasury (2003) wird alleine die Zeitspanne, die durchschnittlich zwischen der Ausschreibungsveröffentlichung und dem Vertragsschluss liegt, für eine Auswahl von PPP-Projekten in Großbritannien mit 22 Monaten angegeben. [HMTr03] Gemäß House of Commons - Committee of Public Accounts (2007) und NAO (2007) betrug dieser Zeitraum für britische PPP-Projekte, deren Vertragsschluss vor 2004 lag, durchschnittlich sogar 33 Monate und für zwischen 2004 und 2006 abgeschlossene Projekte 34 Monate. [HMTr03, S. 50., HoCo07, S. 10 und NAO07a, S. 16] Insofern konnte in Großbritannien bislang der durchschnittliche Zeitraum zwischen der Ausschreibungsveröffentlichung und dem Vertragsschluss nicht signifikant verkürzt werden, wenngleich Anstrengungen zur Reduktion der Realisierungsdauern von Projekten getätigt wurden, wie zum Beispiel die (Weiter-)Entwicklung von Standardverträgen. Darüber hinaus dürfte auch die Ausschreibungsvorbereitung, in der unter anderem die Vergabeunterlagen und ein Vertragsentwurf zu erstellen sind, mehr Zeit als bei der konventionellen Beschaffungsvariante in Anspruch nehmen.
Bei einer Gesamteinordnung der zeitlichen Effekte des PPP-Ansatzes scheinen also zumeist geringeren Zeitüberschreitungen nach Vertragsschluss relativ lange Zeiträume der Ausschreibungsvorbereitung und -durchführung gegenüberzustehen. Insgesamt können jedoch auf Basis der theoretischen Überlegungen und der zur Verfügung stehenden empirischen Evidenz keine allgemeingültigen Aussagen über die Realisierungsdauern von PPP-Projekten getroffen werden. Grundsätzlich könnte bei PPP-Projekten durch eine frühzeitige Ausschreibung und Einbindung des privaten Partners in der Planungsphase unter Umständen eine Beschleunigung des Prozesses erreicht werden. Allerdings ginge dies wiederum mit verschiedenen Nachteilen einher, da dann häufig die Beschreibbarkeit der Leistung zu Vertragsbeginn nur begrenzt möglich wäre und die Umweltunsicherheit signifikant anstiege. Infolge dessen wäre ein erhöhtes Ausmaß an Nachverhandlungen beziehungsweise Vertragsanpassungen zu erwarten, was neben Transaktionskosten bei ex-ante nicht absehbaren Leistungs- und Vergütungsanpassungen häufig auch mit Anreizverlusten einherginge. Insofern ist eine (zu) frühe Einbeziehung des privaten Partners in der Planungsphase bei PPP-Projekten grundsätzlich nicht zu empfehlen.
Sofern das Ziel einer schnellen beziehungsweise sehr zeitpunktgenauen Projektrealisierung eine besondere Bedeutung besitzt, wie zum Beispiel die Fertigstellung eines Stadions zu Olympischen Spielen, dürften grundsätzlich andere Beschaffungsvarianten potenziell besser geeignet sein als langfristig orientierte PPP-Modelle. In solchen Situationen könnten Vertragsformen wie Partnering-Modelle, die eine frühzeitige Einbindung des Auftragnehmers in den Planungsprozess vorsehen, ein sinnvolles Instrument sein. Im privaten Sektor werden beispielsweise so genannte "Guaranteed Maximum Price"-Verträge genutzt, bei denen in einem relativ frühen Projektstadium der Auftragnehmer ausgewählt wird und anreizorientierte Vergütungsregeln sowie Maximalpreise zum Einsatz kommen. [Ober00]
Vorhandene empirische Untersuchungen zeigen, dass beim PPP-Ansatz die Zeitplanungen nach Vertragsabschluss in der Regel eingehalten werden, während beim Bau von Infrastrukturprojekten nach der konventionellen Beschaffungsvariante häufig Zeitüberschreitungen zu beobachten sind. Beispielsweise hat Mott MacDonald (2002) in einer Studie im Auftrag des britischen Finanzministeriums unter anderem diesbezüglich eine relativ kleine Grundgesamtheit von insgesamt 50 Projekten untersucht, von denen 39 konventionell und 11 als PPP-Projekt realisiert worden sind. [HMTr02] In der Studie sind bei den Projekten nach der konventionellen Beschaffungsvariante durchschnittlich Zeitüberschreitungen in Höhe von 17 Prozent ermittelt worden, während beim PPP-Ansatz die Projekte durchschnittlich 1 Prozent vor dem geplanten Zeitpunkt fertig gestellt worden sind. Allerdings weist Mott MacDonald (2002) zum einen darauf hin, dass bei einem Vergleich berücksichtigt werden muss, dass die erwarteten Realisierungszeiträume bei den PPP-Projekten zu einem späteren Zeitpunkt im Planungsprozess gemessen worden sind, bis zu dem weitere Risiken identifiziert werden. [HMTr02, S. 14 f.] Zum anderen verlangt ein PPP-Projekt aufgrund der höheren Risikoübertragung an den privaten Sektor und der Langfristigkeit des Vertrags generell eine detailliertere Planung, so dass die erwarteten Realisierungsdauern in der Regel verlässlicher kalkuliert werden.
Diese Aspekte sind auch bei der Interpretation der Ergebnisse einer Studie vom NAO (2003) zu berücksichtigen, wonach 28 von 37 untersuchten PPP-Projekten vertragsgemäß oder früher fertig gestellt worden sind. [NAO03a, S. 14] Dieses Resultat wird mit den Erkenntnissen einer Studie aus dem Jahr 1999 verglichen, die 70 Prozent der Baumaßnahmen nach der konventionellen Beschaffungsvariante als verspätet einordnet. Allerdings wird dieser Unterschied durch jüngere empirische Auswertungen des NAO (2005) relativiert, wonach infolge vermehrter Anstrengungen zu einer schnelleren Projektrealisierung die Zeitüberschreitungen bei der konventionellen Beschaffungsvariante deutlich reduziert und in den Jahren 2003 bis 2004 63 Prozent der Projekte der Zentralregierung pünktlich fertig gestellt werden konnten. [NAO05, S. 38 f.] Dass PPP-Projekte nach Vertragsschluss zumeist eine hohe zeitliche Verlässlichkeit in Bezug auf die Baudurchführung bieten, legt auch eine Untersuchung des britischen Finanzministeriums aus dem Jahr 2003 nahe. [HMTr03, S. 46] Danach konnten 88 Prozent der 61 betrachteten PPP-Projekte vertragsgemäß oder früher fertig gestellt werden.
Die Aussagekraft der angeführten Untersuchungen in Bezug auf einen Vergleich zwischen dem PPP-Ansatz und der konventionellen Beschaffungsvariante wird jedoch von Pollock / Price / Player (2007) in Frage gestellt, da lediglich die Studie von Mott MacDonald (2002) originär eine vergleichende Analyse durchführt. [PoPr07 sowie HMTr02] Doch auch diese Studie wird neben den bereits genannten Faktoren unter anderem aufgrund der geringen Grundgesamtheit, der mangelnden Repräsentativität der Stichprobe sowie der fehlenden Vergleichbarkeit der Projekte beanstandet.
Unabhängig davon ist für den Vergleich der Gesamtzeit der Realisierung auch die Zeit vor der Vergabe eines Projektes zu berücksichtigen. Grundsätzlich erfordern PPP-Projekte aufgrund ihres langfristigen Charakters im Vergleich zur konventionellen Beschaffungsvariante einen höheren Aufwand im Vorfeld der Vergabe, was sich in der Regel auch im Zeitbedarf widerspiegelt. [HMTr06, S. 20 ff. sowie EdSh04, S. 208 f.] In HM Treasury (2003) wird alleine die Zeitspanne, die durchschnittlich zwischen der Ausschreibungsveröffentlichung und dem Vertragsschluss liegt, für eine Auswahl von PPP-Projekten in Großbritannien mit 22 Monaten angegeben. [HMTr03] Gemäß House of Commons - Committee of Public Accounts (2007) und NAO (2007) betrug dieser Zeitraum für britische PPP-Projekte, deren Vertragsschluss vor 2004 lag, durchschnittlich sogar 33 Monate und für zwischen 2004 und 2006 abgeschlossene Projekte 34 Monate. [HMTr03, S. 50., HoCo07, S. 10 und NAO07a, S. 16] Insofern konnte in Großbritannien bislang der durchschnittliche Zeitraum zwischen der Ausschreibungsveröffentlichung und dem Vertragsschluss nicht signifikant verkürzt werden, wenngleich Anstrengungen zur Reduktion der Realisierungsdauern von Projekten getätigt wurden, wie zum Beispiel die (Weiter-)Entwicklung von Standardverträgen. Darüber hinaus dürfte auch die Ausschreibungsvorbereitung, in der unter anderem die Vergabeunterlagen und ein Vertragsentwurf zu erstellen sind, mehr Zeit als bei der konventionellen Beschaffungsvariante in Anspruch nehmen.
Bei einer Gesamteinordnung der zeitlichen Effekte des PPP-Ansatzes scheinen also zumeist geringeren Zeitüberschreitungen nach Vertragsschluss relativ lange Zeiträume der Ausschreibungsvorbereitung und -durchführung gegenüberzustehen. Insgesamt können jedoch auf Basis der theoretischen Überlegungen und der zur Verfügung stehenden empirischen Evidenz keine allgemeingültigen Aussagen über die Realisierungsdauern von PPP-Projekten getroffen werden. Grundsätzlich könnte bei PPP-Projekten durch eine frühzeitige Ausschreibung und Einbindung des privaten Partners in der Planungsphase unter Umständen eine Beschleunigung des Prozesses erreicht werden. Allerdings ginge dies wiederum mit verschiedenen Nachteilen einher, da dann häufig die Beschreibbarkeit der Leistung zu Vertragsbeginn nur begrenzt möglich wäre und die Umweltunsicherheit signifikant anstiege. Infolge dessen wäre ein erhöhtes Ausmaß an Nachverhandlungen beziehungsweise Vertragsanpassungen zu erwarten, was neben Transaktionskosten bei ex-ante nicht absehbaren Leistungs- und Vergütungsanpassungen häufig auch mit Anreizverlusten einherginge. Insofern ist eine (zu) frühe Einbeziehung des privaten Partners in der Planungsphase bei PPP-Projekten grundsätzlich nicht zu empfehlen.
Sofern das Ziel einer schnellen beziehungsweise sehr zeitpunktgenauen Projektrealisierung eine besondere Bedeutung besitzt, wie zum Beispiel die Fertigstellung eines Stadions zu Olympischen Spielen, dürften grundsätzlich andere Beschaffungsvarianten potenziell besser geeignet sein als langfristig orientierte PPP-Modelle. In solchen Situationen könnten Vertragsformen wie Partnering-Modelle, die eine frühzeitige Einbindung des Auftragnehmers in den Planungsprozess vorsehen, ein sinnvolles Instrument sein. Im privaten Sektor werden beispielsweise so genannte "Guaranteed Maximum Price"-Verträge genutzt, bei denen in einem relativ frühen Projektstadium der Auftragnehmer ausgewählt wird und anreizorientierte Vergütungsregeln sowie Maximalpreise zum Einsatz kommen. [Ober00]
