Kritik und Verbesserungsmöglichkeiten bei der Planung und Bewertung von Megaprojekten
Erstellt am: 26.05.2011 | Stand des Wissens: 21.02.2023
Synthesebericht gehört zu:
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Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
Der deutsche Planungs- und Bewertungsvorgang von Megaprojekten ähnelt in den Grundzügen den Verfahren anderer europäischer Länder. Doch sowohl in Deutschland als auch im europäischen Ausland treten bezüglich des Planungsablaufs und der Prognose von Kosten und Nutzen eines Projekts typische Beobachtungen auf.
Anstatt problem- und zielorientiert geeignete Alternativen abzuwägen, wird häufig projektorientiert vorgegangen. Zudem erfolgt der Prozess der Projektgenerierung sehr intransparent und wird durch wirtschaftliche und politische Interessen bestimmt. Verflechtungen der Stakeholder und die Überlappung verschiedener Interessen können die Ideenfindung zu Großprojekten beeinflussen. Zudem werden die Kosten und der Nutzen eines Megaprojekts immer wieder stark unter- beziehungsweise überschätzt. Als Ursache dafür gelten vor allem strategische Falschschätzungen aus ökonomischen oder politischen Gründen. [CaFl10, S. 12] Diesen institutionellen Problemen sollte mit mehr Transparenz [Flyv05a, S. 24; Flyv09a, S. 359f] und Verantwortung [Flyv05a, S. 25] entgegengewirkt werden.
Mehr Transparenz
Bereits im Projektgenerierungsprozess sollten alle Stakeholder mit geeignetem Fachwissen zusammenkommen und unter Leitung eines professionellen Projektstabs das infrastrukturelle Problem analysieren und daraufhin geeignete Lösungsalternativen entwickeln. Dieser systematisch gemanagte Kreativprozess hat die Aufgabe, die Transparenz nach innen und außen zu fördern. Eine äußere Kontrolle kann auch über private Beteiligungen an der Investitionssumme erfolgen. Private Teilhaber werden ihre eigenen Prognosen erstellen oder zumindest mit der bestehenden Prognose kritisch umgehen. Eine mögliche Fehlprognose würde großen finanziellen Schaden für die beteiligten Unternehmen bedeuten und damit besteht ein Druck, die Prognosen realistisch darzustellen. Sollten die privaten Beteiligten nach Erstellung der eigenen Prognose nicht bereit sein, das Projektrisiko auf sich zu nehmen, müsste die Realisierung des Projekts überdacht werden. Zu mehr Informationstransparenz im Verfahren kann auch die norwegische Regelung führen, indem eine unabhängige Behörde die Projektprognosen mit den Daten ähnlicher, bereits durchgeführter Projekte vergleicht. Des Weiteren sollte die Kosten- und Nutzensituation eines Projekts während der gesamten Planungsphase von unabhängigen Experten überprüft werden. [MaKn05, S. 5f] Der Experte Flyvbjerg ist der Meinung, dass der politische Einfluss auf Kosten-und Nutzenprognosen gehemmt werden kann, indem durch Boni und gesetzlichen Strafen Anreize gesetzt werden, Prognosen realistisch darzustellen. Zudem wird durch Kooperationsverfahren mit der Bevölkerung, beispielsweise mit einer Mediation, mehr Transparenz in die Öffentlichkeit getragen. Schließlich hilft eine ex post Kostenkontrolle, um Vergleichsdaten für spätere Projekte zu generieren. [Flyv05a, S. 24; Flyv09a, S. 359f.]
Mehr Eigenverantwortung
Um mehr Anreize für eine realistische Darstellung der Projektprognose zu setzen, sollten die Projektträger und deren Vertragspartner mehr Verantwortung im Fall von Fehleinschätzungen übertragen bekommen. Das könnte zum Beispiel in Form einer Beteiligung privater Investoren an der Investitionssumme geschehen (PPP). Im Extremfall wären die privaten Investoren zu 100 Prozent finanziell an dem Megaprojekt beteiligt. Ferner sollten keine unbeschränkten staatlichen Garantien für eventuelle Risiken vergeben werden. Kostenunterschätzungen könnten zudem abgefedert werden, indem für jedes Projekt ein festgelegter Risikoaufschlag in die Projektkostenprognose berücksichtigt werden muss. [Flyv05a, S. 25]
Anstatt problem- und zielorientiert geeignete Alternativen abzuwägen, wird häufig projektorientiert vorgegangen. Zudem erfolgt der Prozess der Projektgenerierung sehr intransparent und wird durch wirtschaftliche und politische Interessen bestimmt. Verflechtungen der Stakeholder und die Überlappung verschiedener Interessen können die Ideenfindung zu Großprojekten beeinflussen. Zudem werden die Kosten und der Nutzen eines Megaprojekts immer wieder stark unter- beziehungsweise überschätzt. Als Ursache dafür gelten vor allem strategische Falschschätzungen aus ökonomischen oder politischen Gründen. [CaFl10, S. 12] Diesen institutionellen Problemen sollte mit mehr Transparenz [Flyv05a, S. 24; Flyv09a, S. 359f] und Verantwortung [Flyv05a, S. 25] entgegengewirkt werden.
Mehr Transparenz
Bereits im Projektgenerierungsprozess sollten alle Stakeholder mit geeignetem Fachwissen zusammenkommen und unter Leitung eines professionellen Projektstabs das infrastrukturelle Problem analysieren und daraufhin geeignete Lösungsalternativen entwickeln. Dieser systematisch gemanagte Kreativprozess hat die Aufgabe, die Transparenz nach innen und außen zu fördern. Eine äußere Kontrolle kann auch über private Beteiligungen an der Investitionssumme erfolgen. Private Teilhaber werden ihre eigenen Prognosen erstellen oder zumindest mit der bestehenden Prognose kritisch umgehen. Eine mögliche Fehlprognose würde großen finanziellen Schaden für die beteiligten Unternehmen bedeuten und damit besteht ein Druck, die Prognosen realistisch darzustellen. Sollten die privaten Beteiligten nach Erstellung der eigenen Prognose nicht bereit sein, das Projektrisiko auf sich zu nehmen, müsste die Realisierung des Projekts überdacht werden. Zu mehr Informationstransparenz im Verfahren kann auch die norwegische Regelung führen, indem eine unabhängige Behörde die Projektprognosen mit den Daten ähnlicher, bereits durchgeführter Projekte vergleicht. Des Weiteren sollte die Kosten- und Nutzensituation eines Projekts während der gesamten Planungsphase von unabhängigen Experten überprüft werden. [MaKn05, S. 5f] Der Experte Flyvbjerg ist der Meinung, dass der politische Einfluss auf Kosten-und Nutzenprognosen gehemmt werden kann, indem durch Boni und gesetzlichen Strafen Anreize gesetzt werden, Prognosen realistisch darzustellen. Zudem wird durch Kooperationsverfahren mit der Bevölkerung, beispielsweise mit einer Mediation, mehr Transparenz in die Öffentlichkeit getragen. Schließlich hilft eine ex post Kostenkontrolle, um Vergleichsdaten für spätere Projekte zu generieren. [Flyv05a, S. 24; Flyv09a, S. 359f.]
Mehr Eigenverantwortung
Um mehr Anreize für eine realistische Darstellung der Projektprognose zu setzen, sollten die Projektträger und deren Vertragspartner mehr Verantwortung im Fall von Fehleinschätzungen übertragen bekommen. Das könnte zum Beispiel in Form einer Beteiligung privater Investoren an der Investitionssumme geschehen (PPP). Im Extremfall wären die privaten Investoren zu 100 Prozent finanziell an dem Megaprojekt beteiligt. Ferner sollten keine unbeschränkten staatlichen Garantien für eventuelle Risiken vergeben werden. Kostenunterschätzungen könnten zudem abgefedert werden, indem für jedes Projekt ein festgelegter Risikoaufschlag in die Projektkostenprognose berücksichtigt werden muss. [Flyv05a, S. 25]
Konzepte für Verbesserungsmöglichkeiten
Der wissenschaftliche Beirat beim Bundesverkehrsminister veröffentlichte im Mai 2014 die Stellungnahme "Auswahl und Abwicklung von Großprojekten" [BMVI14w], in der die typischen Ursachen von Problemen in Groß- beziehungsweise Megaprojekten identifiziert, analysiert und entsprechende Empfehlungen für politische Entscheidungsträger abgeleitet werden.
Im März 2018 veröffentlichte das BMVI darüber hinaus auf Grundlage diverser Regelwerke, Interviews und Workshops den "Leitfaden Großprojekte" [BMVI18h]. Dieser soll die Träger öffentlicher Bauvorhaben mit Handlungsempfehlungen und Hilfestellungen bei der kosten-, zeit- und qualitätsgerechten Umsetzung komplexer Großprojekte unterstützen.