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Trassen- und Ausschreibungswettbewerb im Deutschland-Takt

Erstellt am: 29.07.2021 | Stand des Wissens: 29.07.2021
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechpartner
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch

Ein einheitlicher Deutschland-Takt mit Wettbewerbselementen könnte sich mit wenigen rechtlich-institutionellen Änderungen evolutionär entwickeln (im Folgenden: Variante 1). Ohnehin ist gar nicht zu umgehen, dass sich der Deutschland-Takt aus dem aktuellen Betriebskonzept der DB Fernverkehr AG entwickeln wird. Die DB Fernverkehr AG wird von der Politik informell in diese Richtung gedrängt und ist bemüht, dem nachzukommen [DB20b], sicherlich auch, um den Takt zu besetzen, bevor Wettbewerber eindringen.
In einem Modell mit sehr geringer formeller staatlicher Organisation würde die DB Fernverkehr AG einfach die Trassen nachfragen, die einen Deutschland-Takt ergeben, und in der Regel auch bekommen. Wettbewerber könnten jedoch gezielt eindringen, indem sie einzelne Trassen (oder Pakete von Trassen) nachfragen, die in das Deutschland-Takt-Gefüge passen. Aus Sicht der DB Fernverkehr AG würden sie sich wie Parasiten unerwünscht in ihre eigenen Netzzusammenhänge einklinken. Aus Sicht der Wettbewerber sind dies dann aber Netzzusammenhänge des Deutschland-Taktes, nicht der DB Fernverkehr AG, und die Möglichkeit sich darin einzuklinken neutralisiert teilweise die bisherige Markteintrittsbarriere, welche sich aus der hohen Netzbildungsfähigkeit des dominanten Anbieters ergibt.
Eintritt von Wettbewerbern in den Deutschland-Takt wäre auch ohne Durchtarifierung möglich. Kunden würden dann mehrere Fahrkarten kaufen und könnten in den Knoten zwischen den Zügen unterschiedlicher Anbieter gut wechseln. Die Idee des Deutschland-Taktes geht zwar bisher mit der Idee einer Durchtarifierung einher, gleichzeitig entwickeln sich aber auch weitergehende Konzepte: Sogar für die Kombination von Fahrkarten verschiedener intermodaler Anbieter (zum Beispiel für Flüge und Bus- oder Taxifahrten) werden Anwendungssoftware (Apps) und Plattformen anvisiert, die Kombi-Fahrkarten und bei stärkeren Kooperationswünschen der Anbieter auch gemeinsame Tarife ermöglichen. Eine solche intermodale Vertriebsplattform bietet etwa das britische Unternehmen Trainline.com Ltd.: Über eine Website und mobile Apps sind hier die Tickets zahlreicher Bahn- und Fernbusunternehmen buchbar (unter anderem der DB Fernverkehr AG, Flixbus, österreichischen und schweizerischen Bundesbahnen). Dabei lassen sich auch Strecken, die sich auf verschiedene Verkehrsunternehmen aufteilen, nahtlos an einer Stelle buchen, was dem Kunden den unübersichtlichen Weg über die verschiedenen Webportale der Anbieter erspart. [Trai20] Solche Technologien könnten auch innerhalb des Deutschland-Taktes anbieterübergreifend genutzt werden. Für Bahnkunden wäre es besonders interessant, wenn ein System etabliert würde, nach welchem bei Wechsel des Anbieters das Ticket des einen Unternehmens als Teilzahlung für das Ticket des anderen Unternehmens (welches vielleicht eine Stunde später fährt) akzeptiert wird, wobei die Verrechnung zwischen den Unternehmen dann im Hintergrund geschieht.
Sollte es im Rahmen des Deutschland-Takts politisch gewünscht sein, einheitliche Tarifstrukturen und Fahrpreise für alle Anbieter im Taktsystem vorzugeben, müsste eine Behörde gegründet werden, die das organisiert. Das Neue daran wäre weniger die Vereinheitlichung der Fahrpreise verschiedener Anbieter, sondern die Tatsache, dass dann der dominante Anbieter DB Fernverkehr AG in seiner Endkundenpreisbildung reguliert würde. Das ist bisher nicht der Fall, und es gibt derzeit auch keine politischen Bestrebungen in diese Richtung. Daher ist bis auf Weiteres davon auszugehen, dass auch im Deutschland-Takt die Fahrpreise von den Unternehmen bestimmt werden und, wenn unterschiedliche Unternehmen beteiligt sind, Fahrpreise im Rahmen unterschiedlicher Geschäftsmodelle unterschiedlich bestimmt werden.
Für die Entwicklung des Deutschland-Taktes sind jedoch auch Varianten denkbar, die im Zuge eisenbahnrechtlicher Anpassungen stärker von einer Behörde strukturiert werden. [MPK17, S.64f] So könnte eine Deutschland-Takt-Planbehörde den Takt konzipieren (Variante 2): Welche Knotenbegegnungen sind vorgesehen und welche Takttrassen zwischen den Knoten ergeben sich daraus? Diese Trassen müssten vorkonstruiert werden und könnten unter besonderen Bedingungen, die von der Planbehörde vorgegeben werden, von ihr vermarktet werden. Die Bedingungen können sich auch auf Merkmale der Servicequalität und der Tarifstrukturen erstrecken (und auch Obergrenzen für die Fahrpreise enthalten, wenn dies gewünscht wäre). In einem solchen Rahmen wäre auch eine gezielte Förderung des Wettbewerbs innerhalb des Deutschland-Taktes möglich. So könnten nicht marktbeherrschende Unternehmen bei der Vergabe dieser Trassen bevorzugt werden oder ein bestimmter Anteil der Trassen für sie reserviert werden.
Der Sinn eines Wettbewerbs im Deutschland-Takt würde darin bestehen, dass die Kunden und die Planbehörde Preis- und Qualitätsvergleiche zwischen den verschiedenen Unternehmen anstellen und darauf reagieren können. Die Kunden können schnell reagieren, indem sie den besseren Anbieter bevorzugen. Die Planbehörde kann in langfristigen Intervallen reagieren, indem sie den besseren Anbieter in der Zukunft bei der Vergabe der Deutschland-Takt-Trassen bevorzugt, wofür eine geeignete transparente Form der Honorierung zu finden wäre.
Eine noch stärker staatlich organisierte Form wäre ein Ausschreibungswettbewerb für die Deutschland-Takt-Trassen (Variante 3). Hier würden vorkonstruierte Trassen an diejenigen Unternehmen gehen, die am meisten dafür bieten (wobei die normalen Trassenpreise das Mindestgebot darstellen würden). Ein Ausschreibungswettbewerb ist sogar unumgänglich, wenn der Staat den Betrieb bestimmter Trassen subventionieren möchte; in diesem Fall würden diese Trassen an denjenigen Bieter gehen, der die geringste Subvention fordert, vergleichbar zu den Ausschreibungen im Schienenpersonennahverkehr (SPNV). Ein Ausschreibungswettbewerb im Deutschland-Takt ist aktuell aber unwahrscheinlich. Auf eine entsprechende Anfrage der FDP-Fraktion reagiert die Bundesregierung zurückhaltend. Zwar beinhalte ein Deutschland-Takt Mustertrassen, die prinzipiell von jedem Eisenbahnverkehrsunternehmen genutzt werden können, doch sei die dem Deutschland-Takt zugrunde gelegte Betriebsleistung auch mit dem aktuellen Marktmodell möglich. [BuRe19]
In allen angesprochenen Modellen sind Wettbewerber darauf angewiesen, für sich selbst ein Mindestpaket zusammenpassender Trassen zu erhalten, welches eine wirtschaftlich sinnvolle Investitions-, Umlauf- und Personalplanung ermöglicht. Dieses Erfordernis wird auch im Rahmen des Deutschland-Takts weiterhin eine Markteintrittsbarriere darstellen. Im Kontext der informellen Variante 1 wäre ein von der Bundesnetzagentur koordinierter Verhandlungsprozess vorstellbar, um solche Trassenpakete in Hinblick auf die konkreten Geschäftsmodelle der Wettbewerber zu schnüren.
Im Kontext eines Ausschreibungswettbewerbs (Variante 3) wäre eine kombinatorische Auktion vorstellbar, bei der die Unternehmen auf für sie wirtschaftlich sinnvolle Kombinationen von Trassen aus der Menge der vorkonstruierten Deutschland-Takt-Trassen bieten können. Es gibt aber in der Wirtschaft wenige Praxisbeispiele für erfolgreiche komplexe kombinatorische Auktionen. Schon die komplexe Anforderung an die Unternehmen, in einer kombinatorischen Auktion sinnvoll dynamisch zu bieten (um etwa das Risiko zu minimieren, Zuschläge für unbrauchbare Einzeltrassen zu erhalten) würde ihrerseits eine Markteintrittsbarriere darstellen. [MiTa11]
Alternativ könnte im Kontext der Varianten 2 und 3 die Deutschland-Takt-Planbehörde selbst verschiedene Deutschland-Takt-Teilnetze zusammenstellen und als Pakete vermarkten. Zum Beispiel könnten auf bestimmten Verbindungen die Wellen des Taktes alternierend von zwei verschiedenen Unternehmen betrieben werden (so wie sich aktuell Thalys und DB Fernverkehr AG den Markt auf der Strecke Brüssel - Köln teilen). Dafür müsste die Planbehörde Teilnetze schaffen, die nach ihrer Meinung (sicherlich nach Anhörung von Marktteilnehmern) eine wirtschaftlich sinnvolle Investitions-, Umlauf- und Personalplanung ermöglichen. Das würde die Markteintrittsbarrieren für Wettbewerber deutlich verringern. Wenn auch noch (im Kontext von Variante 3) für einige Verkehre Subventionen angeboten werden, nähert sich das Marktmodell des Deutschland-Takts stark dem des Ausschreibungswettbewerbs im SPNV an. Um den Markteintritt noch stärker zu erleichtern, könnte die Deutschland-Takt-Planbehörde sogar Fahrzeugpools für Züge des SPFV unterhalten, die ihre Fahrzeuge für die Vertragsdauer an die Betreiber vermieten, wie dies in einigen Bundesländern im SPNV geschieht. Ein Beispiel hierfür ist der niedersächsische SPNV-Aufgabenträger, der mittlerweile einen Pool von 386 Fahrzeugen vorhält. Neben dem vereinfachten Markteintritt für Wettbewerber werden durch den landeseigenen Fahrzeugpool auch die langen Lieferzeiten nach der Auswahl eines Betreibers kompensiert. Außerdem lassen sich die Beschaffungskosten durch die hohen Stückzahlen reduzieren. [LVNG20]
Nachteil solcher behördlicher Planungsvorgaben ist allerdings, dass die entsprechenden Gestaltungsaufgaben nicht mehr von den Unternehmen im Wettbewerb gelöst werden. Dann ist davon auszugehen, dass sie langfristig weniger gut gelöst werden, denn der Staat ist kein guter Unternehmer und auch nicht frei von Interessen und Einflussnahmen, die einer effizienten Gestaltung entgegenarbeiten dies waren die zentralen Grunderkenntnisse, welche zur deutschen Bahnreform von 1994 [ENeuOG] und zum ersten Eisenbahnpakets der damaligen Europäischen Gemeinschaft von 2001 [2001/12/EG] [2001/13 EG] [2001/14/EG] führten. Allerdings sind auch Unternehmen, die dauerhaft vor Wettbewerb geschützt sind, selten gute Unternehmer, weder aus gesamt- noch aus einzelwirtschaftlicher Sicht. Daher wird die Aufgabe darin bestehen, einen guten Kompromiss zwischen Planungsvorgaben, die den Markteintritt von Wettbewerbern erleichtern, und der Ermöglichung tiefgehender unternehmerischer Gestaltung zu finden. Hier könnte das im Telekommunikationssektor entwickelte dynamische Konzept der Ladder of Investment einen Gedankenanstoß geben, wonach der Staat zunächst stark intervenieren sollte, um Markteintritte mit recht flachen Geschäftsmodellen zu stimulieren, und später die Eingriffstiefe reduzieren sollte, in der Hoffnung, dass diese Unternehmen dann nicht wieder aussteigen, sondern ein vertieftes Geschäftsmodell entwickeln. [Cave06]
Alle Modelle der Umsetzung eines Deutschland-Taktes müssen im Einklang mit den Regeln der Trassenvergabe stehen, die nicht nur im deutschen Eisenbahnregulierungsgesetz niedergelegt sind (Paragraph 44), sondern auch recht detailliert durch die EU-Richtlinie 2012/34/EU vorgegeben sind (Artikel 38). Im SPNV wird dies mitunter dadurch gelöst, dass die öffentlichen Aufgabenträger die benötigten Trassen zunächst selbst erwerben und dann an die Eisenbahnverkehrsunternehmen weitergeben. Diese Trassen können außerdem durch Rahmenverträge für eine lange Zeitdauer vorreserviert werden. Ähnlich könnte man also auch für den Deutschland-Takt nach den Varianten 2 oder 3 verfahren.
Hingegen kann die informelle Variante 1 an rechtliche Grenzen stoßen. Wenn in diesem Rahmen versucht werden soll, für einzelne Wettbewerber durch informelle Vorabsprachen die für sie notwendigen Pakete von Trassen zu arrangieren, dann steht dies nur bedingt mit den Regeln einer transparenten Trassenvergabe im Einklang. Wenn dieses hingegen nicht versucht wird, dann wird es weiterhin nur sehr wenige Markteintritte geben und eine informelle Förderung des Deutschland-Taktes wird in den Verdacht geraten, einseitig die DB Fernverkehr AG zu bevorteilen. Die übergeordneten rechtlichen Prinzipien treiben daher in Richtung auf klar formalisierte Modelle, so dass ein Deutschland-Takt, der vermutlich nach der Variante 1 starten wird, früher oder später in die Varianten 2 oder 3 übergehen wird. Wenn beabsichtigt ist, einige Verkehre zu subventionieren, muss wenigstens für diese Verkehre sofort die Variante 3 umgesetzt werden.
Ansprechpartner
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
Zugehörige Wissenslandkarte(n)
Potenziale und Herausforderungen des Deutschland-Takts im Schienenpersonenfernverkehr (Stand des Wissens: 29.07.2021)
https://www.forschungsinformationssystem.de/?538968
Literatur
[BuRe19] Bundesregierung (Hrsg.) Berücksichtigung der Wettbewerbsneutralität bei der Einführung eines Deutschlandtaktes, Antwort auf Kleine Anfrage der Fraktion der FDP, 2019
[Cave06] Cave, M. Encouraging infrastructure competition via the ladder of investment, veröffentlicht in Telecommunications Policy, Ausgabe/Auflage Volume 30, Issues 3-4, 2006/04
[DB20b] Deutsche Bahn AG Konzern (Hrsg.) Hamburg - Berlin im Halbstundentakt, 2020
[LVNG20] Landesnahverkehrsgesellschaft Niedersachsen LNVG (Hrsg.) Fahrzeugpool, 2020
[MiTa11] Tanner, Andreas, Mitusch, Kay Trassenvermarktung: Auktion versus Listenpreisverfahren, veröffentlicht in Internationales Verkehrswesen, Ausgabe/Auflage 2011 / 3, 2011
[MPK17] Monopolkommission (Hrsg.) Bahn 2017: Wettbewerbspolitische Baustellen, 2017
[Trai20] Trainline.com Limited (Hrsg.) Trainline, 2020
Rechtsvorschriften
[2001/12/EG] Richtlinie 2001/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 zur Änderung der Richtlinie 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft
[2001/13 EG] Richtlinie 2001/13/EG
[2001/14/EG] Richtlinie 2001/14/EG über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die [...] Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung
[ENeuOG] Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz - ENeuOG)
Glossar
Aufgabenträger
Aufgabenträger bestellen bei den Verkehrsunternehmen die im Rahmen der Daseinsvorsorge gewünschten Nahverkehrsleistungen. Dabei gibt es Unterschiede zwischen dem Schienenpersonennahverkehr (SPNV) und dem straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV).
Im SPNV sind seit Bahnreform und ÖPNV-Regionalisierung im Jahr 1995/96 anstelle des Bundes die Länder für die Planung, Organisierung und Finanzierung verantwortlich. In einigen Ländern sind die Aufgabenträger für das gesamte Land zuständig, wie in Bayern, in anderen betreuen sie regional abgegrenzte Gebiete, wie in Nordrhein-Westfalen. Teilweise wird die Aufgabenträgerschaft den Verkehrsverbünden zugewiesen, wie in Hessen.
Die Aufgabenträgerfunktion für den straßengebundenen ÖPNV ist den Landkreisen oder kreisfreien Städten zugeordnet.
Deutschland-Takt Der Deutschland-Takt ist ein Ansatz zur netzweiten Optimierung des Schienenpersonenverkehrs in Deutschland. Den Kernpunkt bildet hierbei die Einführung eines Integralen Taktfahrplans (ITF), die notwendigerweise mit koordinierten Infrastrukturverbesserungen verbunden ist. Das Ziel soll eine Steigerung der Fahrgastzahlen durch ein attraktiveres, vertaktetes und gut verknüpftes Verkehrsangebot sowohl im Schienenpersonenfernverkehr als auch Schienenpersonennahverkehr sein.
Eisenbahnpaket Bei den Eisenbahnpaketen (eng. railway packages) handelt es sich um eine Zusammenfassung von Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Union, die sich u. a. mit dem Zugang zum Schienengüterverkehrsnetz, der Liberalisierung des Güterverkehrs sowie mit Fahrgastrechten befassen. Bisher wurden vier Eisenbahnpakete erlassen, von denen das erste im Jahr 2001 verabschiedet wurde und das vierte im Januar 2013.
Zugumlauf
Der Zugumlauf beschreibt das vollständige Abfahren eines festen Streckenzyklus (Kursverlauf, Haltepunkte etc.) im Rahmen des Fahrplanbetriebs. Die Dauer des Zugumlaufs ist nicht auf einen Kalendertag begrenzt, sondern kann auch längere Zeit in Anspruch nehmen.
Schienenpersonennahverkehr
Gemäß Regionalisierungsgesetz (RegG) § 2 handelt es sich bei einer auf der Schiene erbrachten Beförderungsdienstleistung um ein Angebot des Nahverkehrs, "wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle [...] die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt" [RegG, § 2]. Zur Erfüllung der Daseinsvorsorge wird der Schienenpersonennahverkehr (SPNV) von den Ländern bestellt und unterstützt. Der SPNV ist eine Sonderform des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV). Der ÖPNV ist juristisch im Personenbeförderungsgesetz (PBefG) definiert, der SPNV zusätzlich noch im Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG).
Geschäftsmodell
Ein Geschäftsmodell besteht allgemein aus den drei Hauptkomponenten Nutzenversprechen (value proposition), Architektur der Wertschöpfung und Ertragsmodell.
Betriebsleistung
Die Betriebsleistung ist eine Kennzahl für den Umfang eines bestehenden Verkehrsangebots bezogen auf eine bestimmte Bezugsperiode (zum Beispiel ein Jahr). Sie definiert sich als Produkt einer angebotenen Kapazität (Summe eingesetzter Züge, Wagen, Fahrzeuge oder Sitzplätze) und der von ihr zurückgelegten Wegstrecke in Kilometer je betrachteter Zeiteinheit.
Betriebsleistung = (Kapazität * Wegstrecke) / Bezugsperiode
Gebräuchliche Einheiten für die Betriebsleistung sind beispielsweise Zugkilometer pro Jahr [Zugkm/a] oder Fahrzeugkilometer pro Jahr [Fzgkm/a].
Schienenpersonenfernverkehr
Der Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) ist die Beförderung von Reisenden mit Eisenbahnzügen über längere Strecken mit mehr als einer Stunde Fahrzeit oder 50 km Entfernung. Im Gegenzug zum Schienenpersonennahverkehr (SPNV) bzw. dem Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) wird der SPFV eigenwirtschaftlich betrieben und muss sich betriebsökonomisch selbst tragen.
Eisenbahnverkehrsunternehmen Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) sind öffentliche Einrichtungen oder privatrechtlich organisierte Unternehmen, die Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. "Eisenbahnverkehrsunternehmen" stellt einen europarechtlichen Begriff dar, welcher durch nationales Recht in Form von § 2 (1) des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) konkretisiert wird.

Auszug aus dem Forschungs-Informations-System (FIS) des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur

https://www.forschungsinformationssystem.de/?538941

Gedruckt am Samstag, 2. Juli 2022 00:45:56