Der internationale Handel mit Luftverkehrsdiensten wird durch das allgemeine Chicago-Regime und die auf seiner Basis vereinbarten bilateralen oder multilateralen Luftverkehrsabkommen geregelt. Er unterliegt damit nicht den allgemeinen Regeln der internationalen Welthandelsorganisation (WTO), die ansonsten für den Großteil des Welthandelsvolumens zuständig ist. In dem WTO-Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services, GATS) werden zwar einige Teilaspekte der Luftverkehrsmärkte geregelt, vorrangig allerdings sogenannte soft-rights. Diese beinhalten Regelungen für die Wartung und Reparatur von Flugzeugen, für Marketing und Verkauf von Luftverkehrsdiensten und bezüglich der Computer-Reservierungssysteme. Nicht enthalten sind hard-rights, die das zentrale Segment der Luftverkehrsdienste abdecken, nämlich den Transport von Personen und Waren und damit verbundene Regelungen zu Start- und Landerechten. Für diese gilt deshalb auch nicht das allgemeine WTO-Regime für den Fall wettbewerbsverzerrender Praktiken (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures). Auch die Luftverkehrsabkommen enthalten solche Regeln üblicherweise nicht.

In der Luftfahrtbranche der Europäischen Union (EU) wie auch der USA geht derzeit die Angst vor der dynamisch wachsenden Konkurrenz durch Fluggesellschaften aus einer Reihe von Schwellenländern um. Diese kommen vor allem aus Ländern des Nahen Ostens (die Vereinigten Arabischen Emirate, Katar und die Türkei) und des Fernen Ostens (insbesondere China, auch Indien), weshalb im Folgenden von asiatischen Fluggesellschaften gesprochen wird. Für die europäischen Fluggesellschaften besteht die Konkurrenzsituation nicht auf innereuropäischen, sondern auf internationalen Flugmärkten, das heißt den Verbindungen zwischen Ländern der EU und Ländern außerhalb der EU. Zu diesen Märkten haben aufgrund vorhandener Luftverkehrsabkommen sowohl die europäischen als auch die asiatischen Fluggesellschaften Zugang [EU L 28/21].

Die neuen Konkurrenten können in zwei Gruppen unterteilt werden. Die eine Gruppe sind Fluggesellschaften aus aufstrebenden, großflächigen Schwellenländern (zum Beispiel China, Türkei, auch Brasilien), die über einen großen und wachsenden Binnenmarkt verfügen und deren nationale Flugmärkte sich ebenso entwickeln wie ihre internationalen Anbindungen. Die Fluggesellschaften dieser Länder können von der hohen Zahlungsbereitschaft europäischer und amerikanischer Kunden im internationalen Segment profitieren. Dies missfällt den Fluggesellschaften der EU und der USA, die den Vorwurf erheben, dass diese Schwellenländer ihre Fluggesellschaften im internationalen Segment unterstützen würden, ohne ihre eigenen Binnenmärkte ausreichend zu öffnen.

Die andere Gruppe von Konkurrenten sind Fluggesellschaften der Golfstaaten (teilweise ähnlich auch der Türkei), welche eine günstige geographische Lage für Transitverkehre zwischen den Wirtschaftszentren Europa und Ostasien/Südasien (sowie abgeschwächt auch zwischen der Ostküste Nordamerikas und Ostasien/Südasien) aufweisen. Diese Schwellenländer verfügen nicht über einen großen Binnenmarkt, sondern streben ein exportgeleitetes Wachstum an. Insofern ähneln sie den vier kleinen Drachen oder Tigerstaaten der 1980er Jahre (Taiwan, Südkorea, Singapur und Hongkong), doch im Gegensatz zu diesen setzen sie nicht auf die damaligen Wachstumsbranchen Stahl, Schiffbau und Elektronik, sondern auf die Branchen Tourismus, Flugdienste und andere Transport- und Logistikdienste. Ebenso wie damals die aggressive, sektoral fokussierte und exportorientierte Politik der Tigerstaaten auf Widerstand der entsprechenden Branchen in den Importländern stieß und protektionistische Gegenmaßnahmen provozierte, ist dies heute auch bei den Golfstaaten im Flugsektor der Fall.

Den Golfstaaten wird vorgeworfen, ihre Fluggesellschaften massiv staatlich zu unterstützen, zum Beispiel in Form von zinslosen Krediten, direkten Kapitalzuwendungen und verbilligtem Zugang zur Infrastruktur (hohe Subventionen für nationale Hub-Flughäfen gepaart mit geringen Flughafengebühren dort). Daneben wird die starke Verflechtung von Luftverkehrsunternehmen, Infrastrukturbetreibern, Dienstleistern und Staat bemängelt. Nach einer Studie, die von US Airlines im Jahr 2015 beauftragt wurde, belaufen sich die Subventionen und unerlaubten Beihilfen auf über 40 Milliarden Dollar im Zeitraum von 2004 bis 2014 [ROS15]. Ähnliche Vorwürfe werden gegen die großen Schwellenländer erhoben, zusätzlich zum Vorwurf des eingeschränkten Marktzugangs zu diesen Ländern (Vergabe von Slot-Rechten, spezielle Steuern, nichtpreisliche Diskriminierungen) [EuKom18f].

In Reaktion darauf erließ die EU die Verordnung Nummer 868/2004, in der die Kommission ermächtigt wird, Abhilfemaßnahmen zu ergreifen, wenn diskriminierende Praktiken von gemeinschaftsfremden Ländern die Wettbewerbsstellung von Luftverkehrsgesellschaften der EU beeinträchtigen. Die Verordnung listet wettbewerbsverzerrende Formen von Subventionierungen und Preisbildungspraktiken (Artikel 4 und 5). Allerdings wurde diese Verordnung bisher nie angewendet. Politischen Deutungen zufolge liegt dies zum einen daran, dass die nach dieser Verordnung notwendigen Beweise für ein Verfahren schwer beizubringen sind, und zum anderen daran, dass weder einzelne Airlines noch Mitgliedsstaaten dazu befugt sind ein Verfahren anzustoßen [EU 868/2004].

Mit der Verabschiedung der Verordnung [EU/2019/712] wurde die bisherige EU-Verordnung 868/2004 aufgehoben und durch die neue ersetzt und modernisiert. Nun können Verfahren auch aufgrund von Beschwerden eines Mitgliedsstaates, eines Luftfahrtunternehmens oder eines Verbandes von Luftfahrtunternehmen eingeleitet werden. Die Kommission ist bemächtigt, die notwendigen Informationen einzuholen und zu bewerten und, falls Informationen von Drittländern nicht zur Verfügung gestellt werden, auch auf Basis vorhandener Informationen Abhilfemaßnahmen zu verhängen. Als mögliche Abhilfemaßnahmen werden finanzielle Auflagen genannt oder operative Maßnahmen, wie die Aussetzung von Zugeständnissen, von geschuldeten Leistungen oder von anderen Rechten [2017/0116(COD)]. Die Maßnahmen sollen den Effekt der wettbewerbsverzerrenden Praktiken neutralisieren, aber nicht darüber hinausgehen.

Bei dieser rechtlichen Konstruktion orientiert sich die EU an den allgemeinen Prinzipien der WTO, dem Agreement on Subsidies and Countervailing Measures gegen wettbewerbsverzerrende Praktiken in anderen Branchen. Die EU tritt zudem dafür ein, dass entweder der Handel mit Flugdiensten in das allgemeine WTO-Regime mit aufgenommen oder das Chicago-Regime des Flugsektors entsprechend weiterentwickelt werden sollte.

Zur ökonomischen Bewertung dieser Politik ist folgendes anzumerken. Grundsätzlich sind wettbewerbsverzerrende Praktiken von Staaten abzulehnen. Wenn die Androhung von Gegenmaßnahmen durch die EU (und die USA) zur Folge hat, dass andere Staaten wettbewerbsverzerrende Praktiken beenden oder reduzieren, dann ist diese Androhung positiv zu bewerten. Auch die tatsächliche Implementierung von Gegenmaßnahmen kann sich insgesamt positiv auswirken, wenn sie wettbewerbsverzerrende Wirkungen neutralisiert [EuPa].

Zu bedenken ist jedoch, dass Subventionstatbestände im Transportsektor nicht unüblich sind (in der EU zum Beispiel für Eisenbahn, Nahverkehr, Binnenschifffahrt). Auch innerhalb der EU werden Flughäfen subventioniert, was indirekt den einheimischen Luftverkehrsunternehmen zugutekommt. Erst seit 2014 existiert eine Regulierung solcher Subventionen innerhalb der EU, und bis 2024 läuft noch die Übergangsfrist bis zu ihrem vollen Inkrafttreten. Zudem ist der Zugang ausländischer Luftverkehrsunternehmen zur EU insbesondere aufgrund von limitierten Flugrechten in den Luftverkehrsabkommen beschränkt. Bei dem wichtigen Zugang zu den europäischen Kunden mit hoher Zahlungsbereitschaft ist daher bereits ein wettbewerbsverzerrender Tatbestand zu Ungunsten der asiatischen Fluggesellschaften festzustellen. In einer Begründung und Bemessung von Gegenmaßnahmen der EU müssten eigentlich diese und andere wettbewerbsverzerrende Praktiken der EU-Staaten selbst quantifiziert und gegengerechnet werden. Daher bleibt offen, ob die neue Verordnung wirklich angewandt und zur Ergreifung angemessener Maßnahmen führen wird.

Außerdem ist der größere Kontext zu sehen. Seit einiger Zeit ist ein Konsolidierungsprozess unter den europäischen Luftverkehrsunternehmen zu beobachten, der auf eine Minderung der Wettbewerbsintensität hinausläuft. Dabei geht es den großen, konsolidierten europäischen Luftverkehrsunternehmen insgesamt wirtschaftlich gut. Für die Konsumenten und die Volkswirtschaften der EU ist es deshalb grundsätzlich wünschenswert, wenn der Markt durch zusätzliche ausländische Konkurrenz belebt wird, wenigstens bei den internationalen Flügen. Nicht zuletzt ist bei der Entscheidung über Gegenmaßnahmen auch das allgemeine wirtschaftliche Interesse der EU am Wachstum der Schwellenländer und an guten wirtschaftlichen Beziehungen zu ihnen zu berücksichtigen. Protektionistische Maßnahmen können leicht volkswirtschaftliche Schäden erzeugen. Die Art des Umgangs der Europäischen Kommission mit ihren neuen Rechten wird darüber entscheiden, ob die zukünftige Verordnung insgesamt eher positive oder negative Auswirkungen haben wird.