Unter "Herausforderungen für ein effizientes Angebot" werden hier Aspekte verstanden, die das Erreichen gesellschaftlicher und politischer Ziele beim Angebot digitaler Dienste und Infrastrukturen erschweren können.

Grundsätzliche Herausforderungen bei komplexen technischen Systemen können sich zum einen aus den spezifischen technischen Eigenschaften eines Sektors ergeben. Diese technischen Eigenschaften können beispielweise die Komplexität und den Umfang eines digitalen Systems betreffen. Ein "großes" System geht in der Regel mit einer großen Anzahl an Entscheidungen einher, die im Rahmen eines Angebots geeignet aufeinander abzustimmen sind. Neben der sachlichen Abstimmung dieser Entscheidungen kann auch der zeitlichen Abstimmung eine große Bedeutung zukommen, zum Beispiel im Hinblick auf die Auf- und Abwärtskompatibilität einzelner Komponenten. Auch die Kostenstrukturen (unter anderem Anteil der Fixkosten und der variablen Kosten) für die Erstellung einer Leistung sind technisch determiniert, da sie sich aus den eingesetzten Produktionstechnologien ergeben. Die technischen Eigenschaften sind unverrückbar mit der gewählten Ausgestaltung der Güter (unter anderem Infrastrukturen für die Datenübertragung, Arten von Diensten) verknüpft und wären daher im Allgemeinen nur durch einen Wechsel der Technologie veränderbar, was im Allgemein jedoch keine gangbare Lösung ist.

Herausforderungen ergeben sich zum anderen aus der Ausgestaltung des Organisationsmodells für das Angebot, die Bereitstellung und Finanzierung, also aus den Eigenschaften der einzelnen Anbieter, aus der Anbieterstruktur sowie aus den auf sie einwirkenden gesetzlichen Regelungen. Das Organisationsmodell wirkt über die Anreize, denen die beteiligten Akteure ausgesetzt sind, auf die Entscheidungen, die durch diese Anbieter beispielsweise im Hinblick auf Investitionen, Bepreisung und Qualitätswahl getroffen werden. Bestimmte Organisationsmodelle können daher mit einer unzureichenden Zielerreichung einhergehen. Insbesondere können folgende Eigenschaften eines Organisationsmodells eine unerwünschte Wirkung auf das Angebot haben:

Spezielle Herausforderungen mit Bezug zu digitalen Diensten und digitalen Infrastrukturen können sich im Kontext der spezifischen technischen Eigenschaften sowie bei bestimmten Organisationsmodellen ergeben. Beim Angebot von Infrastrukturen für die Datenübertragung können beispielsweise folgende Herausforderungen bestehen:

Die Herausforderungen beim Angebot digitaler Dienste sind von der Art des Dienstes abhängig. Herausforderungen können unter anderem bestehen, wenn die Nutzung des Dienstes durch direkte Netzwerkeffekte gekennzeichnet ist. Sofern ein Anbieter ein sehr großes und dominierendes Netzwerk aufgebaut hat, was insbesondere im Kontext werbebasierter, zweiseitiger Plattformen möglich ist, kann er diese Stellung zum Beispiel nutzen, um überhöhte Preise von den Werbenden zu verlangen oder um Nutzerdaten auszuwerten und diese in verschiedenen anderen Kontexten zu verwerten. Zudem wird er versuchen die Bindung der Nutzenden an sein Angebot zu erhöhen, indem er die Kosten für den Wechsel der Nachfrager zu einem alternativen Netzwerk durch technische oder vertragliche Vorkehrungen erhöht, also ein Lock-In erzeugt. Der (potentielle) Wechsel des Anbieters kann auch bereits ohne solche absichtlich erzeugten Wechselbarrieren unrealistisch sein, da es im Falle starker direkter Netzwerkeffekte erforderlich wäre, dass sich sehr viele Nutzende im Hinblick auf ihre Wechselentscheidung koordinieren, um bei einem anderen Anbieter eine ähnliche Qualität des Dienstes (Netzwerkgröße) nutzen zu können.

Ein integriertes Angebot verschiedener Komponenten kann zum Beispiel in folgenden Fällen mit Herausforderungen einhergehen:
Eine dominierende Stellung beim Angebot von Betriebssystemen kann dazu genutzt werden, das Angebot von komplementären Gütern (wie Applikationen/Anwendungssoftware) zu beeinflussen und gegebenenfalls eigene Angebote oder Bündelangebote zu bevorteilen. Ein solches Verhalten wurde sowohl beim Angebot des Betriebssystems Windows für persönliche Computer [KOM13] als auch beim Angebot des Smartphone-Betriebssystem Android [KOM15b] nachgewiesen beziehungsweise vermutet. Außerdem kann das Angebot von Applikationen für Smartphones auch über eine Kontrolle der "App Stores" eingeschränkt werden (wie zum Beispiel bei Apple).

Eine (quasi-)monopolistische Stellung bei allgemeinen Suchdiensten kann bei einer Integration mit im Wettbewerb stehenden anderen digitalen Diensten, die Gegenstand von allgemeinen Suchanfragen sein können, zu einer Bevorteilung des eigenen Diensteangebots führen (zum Beispiel Preisvergleichsdienst von Google [KOM15a]).

Bei einer Integration einer digitalen Karte und digitalen Diensten könnten eigene Dienste gegenüber Diensten von Wettbewerbern, die ebenfalls auf einer digitalen Karte aufsetzen sollen (zum Beispiel Navigationsdienste), bevorteilt werden. Gleiches gilt für die Integration von einer digitalen Karte und Endgeräten [KOM08], [KOM08a].