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Internationale regulatorische Erfahrungen und aktuelle Reformkonzepte für Europa

Erstellt am: 09.06.2015 | Stand des Wissens: 22.07.2020
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Bauhaus-Universität Weimar, Professur Verkehrssystemplanung, Prof. Dr.-Ing. Plank-Wiedenbeck

International gibt es große Unterschiede zwischen den regulatorischen Rahmenbedingungen und regulatorischen Konzepten für die Betreiber von Breitbandnetzen verschiedener Länder. Es lassen sich drei unterschiedliche regulatorische Konzepte abgrenzen: Einen stark auf Deregulierung setzenden Ansatz in den United States of America (USA), einen interventionistischen Ansatz in Asien und einen mittleren Ansatz zwischen Deregulierung und gezielten staatlichen Interventionen in Europa [BrGu13].
Die USA stellen den größten Breitbandmarkt der Welt dar. Mit dem "Telecommunications Act of 1996" wurden ursprünglich umfangreiche Regulierungsvorgaben eingeführt, durch die Wettbewerber zu regulierten Vorleistungspreisen auf die Infrastruktur der marktmächtigen regionalen Telekommunikationsunternehmen zurückgreifen konnten. Insbesondere wurde in der Regulierung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung ein Instrument gesehen, den Wettbewerb im Telekommunikationsmarkt zu steigern. Ausbleibende Investitionen der Wettbewerber in eigene Netzinfrastrukturen im United States (US)-Markt und verschiedene Gerichtsurteile veranlassten 2005 allerdings die amerikanische Regulierungsbehörde, die Federal Communications Commission (FCC), die Zugangsverpflichtungen und Regulierungsauflagen für den Breitbandmarkt einzustellen und diesen Markt nicht länger zu regulieren. Neue Breitbandanbieter können also nicht auf regulierte Vorleistungsprodukte zurückgreifen, was den Markteintritt für Wettbewerber erschwert. Jedoch besteht in den USA überwiegend eine duopolistische Marktstruktur im Breitbandmarkt: Jeweils ein regionaler Kabelnetzbetreiber und ein regionaler Digital Subscriber Line (DSL)-Breitbandanbieter stehen im intermodalen Festnetz-Wettbewerb zueinander. Hinzu kommen Mobilfunkanbieter.

In zahlreichen asiatischen Staaten wie etwa Süd-Korea oder Japan nimmt der Staat entscheidenden Einfluss auf den Ausbau von Breitbandinfrastruktur und ermöglicht durch Markteingriffe eine fast flächendeckende Verfügbarkeit von glasfaserbasierten Breitbandnetzen. Der Ausbau dieser Netze fand dabei umfangreiche staatliche Unterstützung, meist in Form von staatlichen Bürgschaften für Netzinvestitionen, die von privaten Unternehmen getätigt wurden [WD509].
Der europäische Regulierungsansatz zum Beispiel der in dieser Wissenslandkarte skizzierte deutsche Regulierungsrahmen steht in der Tradition des ursprünglich in den USA entwickelten und dort bis 2005 gültigen Ansatzes. Es wird versucht, generell über den Wettbewerb mit gezielten staatlichen Regulierungseingriffen eine flächendeckende Versorgung mit Breitbanddiensten zu erzielen. Im Zentrum der Regulierung stehen dabei nur solche Netzbereiche, die eine hohe Markteintrittshürde für Wettbewerber darstellen (monopolistische Engpassbereiche) [CaJi09]. Ursprünglich war dieser Regulierungsansatz stark auf die optimale Nutzung bereits vorhandener Infrastruktur, nämlich des bereits bestehenden klassischen Telefonnetzes mit seinen Sprachdiensten, ausgerichtet und konnte anfänglich beachtliche Erfolge aufweisen: So sanken in Deutschland zwischen Februar 1998 und April 1999 die Preise für Ferngespräche im Festnetz im Durchschnitt um 40 Prozent [Knie04].

Kritisiert wird an dem europäischen Regulierungsansatz, dass er nur unzureichende Investitionsanreize für die Marktteilnehmer setzt (Defizite in der sogenannten "dynamischen Effizienz"), insbesondere für kostenintensive Investitionen in glasfaserbasierte Breitbandnetze (vergleiche Abbildung 1). Wie im Synthesebericht "Regulierung und Investitionstätigkeit" ausgeführt, reduzieren Zugangsregulierungsvorgaben im Bereich der Teilnehmeranschlussleitung die Investitionsanreize der Marktteilnehmer. Weiterhin wird für Europa durch die Europäische Kommission insgesamt eine zu starke Fragmentierung der Telekommunikationsmärkte und der Regulierung attestiert: Telekommunikationsunternehmen sind größtenteils nur in begrenzten, nationalen Märkten aktiv. Gleichzeitig unterscheiden sich auch Regulierungsvorgaben und Zugangskonditionen in einzelnen Ländern der Europäischen Union (EU), da für die Regulierung der Telekommunikationsmärkte als hoheitliche Aufgabe bisher noch nationalstaatliche Behörden zuständig sind [EuKom15].

Im Zuge der Verwirklichung eines digitalen Binnenmarkts für Europa wird deshalb eine stärkere Harmonisierung von Regulierungsvorgaben angestrebt, damit sich große, transeuropäische Telekommunikationsunternehmen herausbilden können. Diese sollen durch ihre Größe Skaleneffekte beim Auf- und Ausbau digitaler Breitbandnetze realisieren können, um somit kostengünstiger ein möglichst flächendeckendes Angebot an Breitbanddiensten in Europa bereitstellen zu können [EuKom15].

Insbesondere sollen die Regulierer höhere Risikoprämien für Investitionen gewähren, die sich in höheren Vorleistungspreisen widerspiegeln. In Bereichen, in denen sich regional oder landesweit ein Infrastrukturwettbewerb herausgebildet hat, sollen bisherige Regulierungsvorgaben abgebaut und gegebenenfalls durch angemessenere und einfachere Regelungen ersetzt werden [EuKom15]. Diese Pläne sehen also vor, Regulierungsauflagen stärker als bisher regional zu differenzieren.

Es deutet sich somit ein Paradigmenwechsel in der bisherigen europäischen Telekommunikationsregulierung an: Erkennbar ist eine Abkehr vom Hauptfokus des Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten hin zu einer stärkeren, industriepolitisch beeinflussten, Incentivierung von Investitionen in digitale Netze [Neum13]. Gerade kleinere Netzbetreiber merken hierzu kritisch an, dass ein solcher Paradigmenwechsel vor allem die etablierten Anbieter wie die Deutsche Telekom AG bevorzugen wird und es somit zu einer asymmetrischen Förderung von Investitionsanreizen kommen kann. Da kleinere Anbieter zugleich oftmals abhängig von regulierten Vorleistungen sind, könnten Kostensteigerungen durch höhere Vorleistungsentgelte die Wettbewerbsposition kleinerer Anbieter abschwächen, zum Nachteil der Endkunden [Neum13]. Es deutet sich hiermit also ein Konflikt zwischen der Schaffung bzw. Beibehaltung eines wettbewerblichen Marktumfeldes und der stärkeren Incentivierung von Netzinvestitionen durch etablierte Anbieter an.
Glasfaserausbau.jpgAbb. 1: Glasfaserausbau im Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD)-Vergleich 2019: Anteil von Fiber To The Home/Building (Glasfaser bis zur Wohnung/Haus, FTTH/FTTB) an Breitbandanschlüssen [OECD19] erfasst, nicht einbezogen sind die Anteile aus Fiber To The Curb (Glasfaser bis zum Technikschrank FTTC) (Grafik zum Vergrößern bitte anklicken)
Ansprechpartner
Bauhaus-Universität Weimar, Professur Verkehrssystemplanung, Prof. Dr.-Ing. Plank-Wiedenbeck
Zugehörige Wissenslandkarte(n)
Regulierung von Breitbandinfrastruktur (Stand des Wissens: 11.04.2020)
https://www.forschungsinformationssystem.de/?451225
Literatur
[BrGu13] Briglauer, W., Gugler, K. The deployment and penetration of high-speed fiber networks and services: Why are EU member states lagging behind?, veröffentlicht in Telecommunications Policy, Ausgabe/Auflage Volume 37, Issue 10, November 2013, 2013/11
[CaJi09] Cambini, C., Jiang, Y. Broadband investment and regulation: A literature review, veröffentlicht in Telecommunications Policy, Ausgabe/Auflage Volume 33, Issues 10-11, November-December 2009, 2009/11
[EuKom15] Europäische Kommission Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa, 2015/05/06
[Knie04] Knieps, G. Privatisation of network industries in Germany : A disaggregated approach, veröffentlicht in Privatization experiences in the European Union (CESifo seminar series), Ausgabe/Auflage 2006, 2004/05
[Neum13] Neumann, Dr. K.-H. Der dynamische Investitionswettbewerb als Leitbild der künftigen Entwicklung des Telekommunikationsmarktes, 2013/11/22
[WD509] Deutscher Bundestag Entwicklung der Breitband-Technologie in Südkorea, Japan und den USA , 2009/03/12
Weiterführende Literatur
[OECD19] Organisation for Economic Cooperation and Development (Hrsg.) OECD Broadband Portal, 2020
Glossar
FTTH FTTH - Fiber To The Home (Glasfaser bis zur Wohnung) bezeichnet eine Glasfaseranschlusstechnik, bei der der Glasfaserausbau bis zur Wohneinheit erfolgt. Das heißt die Glasfaserleitung endet nicht im Verteilkasten am Bordstein (FTTC) oder im Technikraum beziehungsweise im Keller eines Gebäudes (FTTB), sondern wird bis in die Wohnung geführt. Diese Technologie ermöglicht Highspeed-Internet, digitales Fernsehen in hochauflösender Qualität (sogenanntes HDTV - High Definition Television) und höchste Sprachqualität beim Telefonieren.
FTTB FTTB - Fiber To The Building (Glasfaser bis zum Gebäude) bezeichnet eine Glasfaseranschlusstechnik, bei der der Glasfaserausbau bis zum Gebäude erfolgt. Die weiterführenden Verbindungen im Gebäude bis zum Teilnehmeranschluss werden über die vorhandenen Kupferkabel realisiert. Diese Technologie wird für das VDSL- und VDSL2 Verfahren benutzt.
DSL
Abkürzung für Digital Subscriber Line (digitaler Teilnehmeranschluss)
Unter DSL werden Übertragungsstandards verstanden, die über einfache Kupferleitungen hohe Übertragungsraten (bis zu 1.000 Megabit pro Sekunde) ermöglichen. In Deutschland war dies lange Zeit ein Synonym für einen Breitband-Internetzugang.
xDSL bedeutet die Zusammenfassung verschiedener DSL-Verfahren.
Von VDSL (Very High Speed Digital Subscriber Line) spricht man bei Hybridnetzen aus Glasfaser- und Kupferleitungen, wobei die Glasfaser möglichst nah an den Kunden herangeführt wird, um hohe Datenübertragungsraten zu erreichen.
FTTC
FTTC - Fiber To The Curb (Glasfaser bis zum Bordstein) bezeichnet eine Glasfaseranschlusstechnik, bei der der Glasfaserausbau von der Ortsvermittlungsstelle bis zum Schaltverteiler am Bordstein erfolgt. Die weiterführenden  Verbindungen bis zum Teilnehmeranschluss werden weiterhin über vorhandene Koaxialkabel oder andere Kupferkabel  realisiert. Diese Technologie wird überwiegend in städtischen Bereichen verlegt und für das VDSL-Verfahren benutzt.
OECD Die OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) besteht gegenwärtig aus 30 Mitgliedsländern, die hinter Demokratie und Marktwirtschaft stehen. Aufgrund der aktiven Beziehungen zu 70 weiteren Ländern, nichtstaatlichen Organisationen und zur Gesellschaft besitzt OECD eine globale Reichweite. OECD ist durch seine Publikationen, Statistiken, ökonomischen Arbeitsabdeckungen und makroökonomischen Sozialausgaben, um Ausbildung, Entwicklung, Wissenschaft und Innovationen zu fördern, bekannt.
Economies of Scale Economies of Scale treten auf, wenn die Produktionskosten pro hergestellter Einheit mit zunehmender Produktionsmenge abnehmen.

Auszug aus dem Forschungs-Informations-System (FIS) des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur

https://www.forschungsinformationssystem.de/?450110

Gedruckt am Dienstag, 27. September 2022 16:02:23