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Planung und Bewertung von Megaprojekten im Verkehrsbereich

Erstellt am: 26.05.2011 | Stand des Wissens: 11.12.2018
Ansprechpartner
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch

Megaprojekte des Verkehrs wie Stuttgart 21, der Eurotunnel oder die Fehmarn-Brücke gelten als wichtige Faktoren für die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung einzelner Regionen oder gesamter Wirtschaftsräume. In diesem Zusammenhang treten jedoch immer wieder Diskussionen auf, beispielsweise um Fehlkalkulationen von mehreren Milliarden Euro oder mangelnder Bürgerbeteiligung.

Die Idee eines Megaprojekts entsteht üblicherweise aus lokalen Infrastrukturengpässen, Erreichbarkeitsdefiziten oder aus Vorhaben, neue Fernverkehrsrouten zu schaffen. Inwieweit zu einem Megaprojekt alternative Maßnahmen systematisch berücksichtigt werden, ist unklar. Es ist bekannt, dass der Prozess der Projektausgestaltung visionär geprägt ist und aktiv politisch unterstützt wird, aber auch sehr intransparent erfolgt und vermutlich durch wirtschaftliche und politische Interessen bestimmt wird.

Straßen- und Schienenprojekte, darunter auch Megaprojekte, werden von den Ländern, der DB AG und verschiedenen umweltpolitischen und wirtschaftlichen Interessensverbänden für den Bundesverkehrswegeplan vorgeschlagen [WB09, S.160]. Das weitere Planungsverfahren beinhaltet ein Raumordnungs- und ein Planfeststellungsverfahren. Parallel zu beiden Verfahren erfolgt eine Umweltverträglichkeitsprüfung [FüSc08, S. 126]. Das Planfeststellungsverfahren gilt als Genehmigungsverfahren für größere Infrastrukturprojekte [VwVfG §73-75]. Der Planfeststellungsbeschluss verfügt über eine Konzentrationswirkung, d.h. weitere Genehmigungen, Bewilligungen etc. sind mit diesem Beschluss abgedeckt. 
Im Rahmen des Planungsprozesses eines Verkehrsinfrastrukturprojekts bestehen verschiedene Formen der Bürgerbeteiligung wie z.B. die Einsichtnahme von Planungsunterlagen, Einwendungsmöglichkeiten, die Erörterung der Einwände mit den Projektträgern oder die Klage gegen ein Planfeststellungsbeschluss [VwVfG §73 (2)-(6)]. Auch können Bürger in einem Volksbegehren für oder gegen die Durchführung eines Megaprojekts stimmen. Zudem können Projektträger eine Mediation einleiten, um bei Streitfragen eine Einigung mit den betroffenen Bürgern zu erzielen. Seit Inkrafttreten des Infrastrukturbeschleunigungsgesetzes [InfraStrPlanVBeschlG] im Jahr 2006 wurden die Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung eingeschränkt, indem auf den Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren verzichtet werden kann.

Erfahrungen im Zusammenhang mit Megaprojekten haben gezeigt, dass häufig Entscheidungen auf Grundlage von fehlerhaften Kosten- und Nutzenschätzungen getroffen werden. Mit einer durchschnittlichen Kostenunterschätzung von 45% und einer Nutzenüberschätzung von durchschnittlich 40% sind Bahnprojekte besonders von fehlerhaften Prognosen betroffen [FlBrRo03, S.15f]. Neben technologischen und psychologischen Erklärungen gilt vor allem die politisch-ökonomische Erklärung als belastbarer Ansatz für eine Fehlprognose. Durch eine strategische Unterschätzung der Kosten und Überschätzung des Nutzens werden politische und ökonomische Vorteile und Ziele angestrebt [CaFl10, S.12].

Weltweit treten diese Phänomene bei den Planungen und dem Bau von Megaprojekten auf. Daher wurden in einigen Ländern institutionelle Veränderungen eingeführt. Beispielsweise hat Norwegen im Jahr 2000 ein Qualitätssicherungssystem eingeführt, mithilfe dessen die Datenqualität verschiedener Projektalternativen überprüft wird [MaKn05, S. 6]. In Großbritannien ist jeder Projektträger, der öffentliche Finanzmittel für ein Megaprojekt beantragt, dazu verpflichtet, einen von der Regierung vorgegebenen Risikoaufschlag in der Kostenkalkulation zu berücksichtigen [Flyv08a, S.11f.]. In der Schweiz versucht man Risiken schon in der ersten Kostenschätzung konsequent einzupreisen, da bei Kostenüberschreitungen ein neues Finanzreferendum durchgeführt werden müsste und die weitere Finanzierung des Projekts dann nicht mehr gesichert wäre. In den USA sind Träger von Megaprojekten im Straßenbau dazu verpflichtet, jährlich zu aktualisierende Dokumente bezüglich Kosten, Finanzierung und Projektmanagement des Vorhabens zu erstellen. Auf Grundlage dieser Dokumente agiert die Federal Highway Administration als Kontrollgremium für entsprechende Infrastrukturprojekte.

Eine Verbesserung des aktuellen Planungsablaufs eines Megaprojekts und Vermeidung von Fehleinschätzungen könnte mit mehr Transparenz und Eigenverantwortung der Projektträger erreicht werden. Geeignete Maßnahmen wären beispielsweise eine Beteiligung privater Unternehmen an den Investitionskosten oder eine Nutzen-Kosten-Analyse in allen Planungsphasen [Flyv05a, S. 24f.]. Der Leitfaden Großprojekte des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur fasst verschiedene Maßnahmen und Handlungsempfehlungen für die kosten-, termin- und qualitätsgerechte Durchführung von Megaprojekten zusammen.
Ansprechpartner
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
Zugehörige Wissenslandkarte(n)
Planung und Bewertung von Megaprojekten im Verkehrsbereich (Stand des Wissens: 20.12.2018)
https://www.forschungsinformationssystem.de/?352432
Literatur
[CaFl10] Cantarelli, Chantal C., Flyvbjerg, Bent, Molin, Eric J.E., van Wee, Bert Cost-Overruns in Large-scale Transportation Infrastructure Projects: Explanations and their theoretical Embeddedness, veröffentlicht in EJTIR, Ausgabe/Auflage Vol 10(1), 2010
[FlBrRo03] Flyvbjerg, B.;, Bruzelius, N.;, Rothengatter, W. Megaprojects and Risk, Cambridge University Press/ Cambridge, 2003
[Flyv05a] Flyvbjerg, Bent Policy Planning for Large Infrastructure Projects: Problems, Causes, Cures, veröffentlicht in World Bank Policy Research Working Paper 3781, 2005
[Flyv08a] Bent Flyvbjerg Curbing Optimism Bias and Strategic Misrepresentation in Planning: Reference Class Forecasting in Practice, veröffentlicht in European Planning Studies, Ausgabe/Auflage 16, 2008
[FüSc08] Fürst, D., Scholles, F. Handbuch Theorien und Methoden der Raum- und Umweltplanung, Ausgabe/Auflage 3. Auflage, Dortmund, 2008
[MaKn05] Ole Morten Magnussen, Knut Samset Successful Megaprojects: Ensuring Quality at Entry, 2005
[WB09] Ahrens, Gerd-Axel, Baum, Herbert, Beckmann, Klaus J., Brilon, Werner, et al. Strategieplanung "Mobilität und Transport" - Folgerungen für die Bundesverkehrswegeplanung -, veröffentlicht in Zeitschrift für Verkehrswissenschaft, Ausgabe/Auflage 80, Nr. 3, 2009, 2009/07, ISBN/ISSN 0044-3670
Rechtsvorschriften
[InfraStrPlanVBeschlG] Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben (InfraStrPlanVBeschlG)
[ROG] Raumordnungsgesetz (ROG)
[UVPG] Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung
[VwVfG] Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)
Glossar
Kosten-Nutzen-Analyse
Die Nutzen-Kosten-Analyse ist ein Verfahren zur Quantifizierung von Vor- und Nachteilen von öffentlichen Investitionen über monetarisierte Kenngrößen. Dabei werden sämtliche positive Auswirkungen (Erträge, Nutzen) und sämtliche negative Auswirkungen (Kosten) eines Projektes in Geldeinheiten quantifiziert und ermittelt, ob der Saldo größer oder kleiner als Null ist. Es kann auch das Nutzen-Kosten-Verhältnis (Nutzen-Kosten-Quotient) ermittelt werden. Nutzen-Kosten-Untersuchungen sind in Deutschland bei öffentlichen Maßnahmen haushaltsrechtlich vorgeschrieben und sind als Bewertungsverfahren Bestandteil der Bundesverkehrswegeplanung oder als "Standardisierte Bewertung" Voraussetzung für eine Förderung aus dem GVFG-Großvorhabenprogramm.

Auszug aus dem Forschungs-Informations-System (FIS) des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur

https://www.forschungsinformationssystem.de/?352071

Gedruckt am Montag, 28. September 2020 13:24:07