Methoden zur Berechnung von Wohlstandseffekten als Beitrag zur politischen Entscheidungsfindung
Erstellt am: 04.08.2010 | Stand des Wissens: 09.11.2022
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechpartner
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
Bei politischen Entscheidungen über Investitionen in Infrastruktur spielen die dadurch geschaffenen Arbeitsplätze oder zusätzliche regionale Bruttowertschöpfung oft eine bedeutende Rolle. Dies spiegelt sich in einer Reihe von Gutachten wider. Auch sind diese Indikatoren Teil des multi-kriteriellen Entscheidungssystems zur Beurteilung und Auswahl von Projekten im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung [BMVI16ah].
Bei der Beurteilung dieser Studien und ihrer Ergebnisse besteht jedoch eine erhöhte Gefahr von Fehlinterpretationen der Studienergebnisse. Deshalb ist es wichtig zu wissen, zu welchem Ziel und in welchem Kontext Untersuchungen gemacht werden, welche Annahmen zugrunde gelegt werden und welche Einschränkungen der Modellrechnungen damit einhergehen. Räumlich partielle Analysen von Wohlstandseffekten sind dann bei der Projektbewertung von Infrastrukturprojekten sinnvoll, wenn ein privater Investor oder ein regionaler oder lokaler öffentlicher Investor Auftraggeber der Analyse ist. Eine solche Analyse hilft zu quantifizieren, welche positiven Auswirkungen der neuen Infrastruktur in der Region anfallen, in die auch die wesentlichen Entscheidungen über das Projekt und seine raumplanerischen Randbedingungen fallen. So können negative lokal wirksame Umweltwirkungen gegenüber positiven wirtschaftlichen Effekten abgewogen werden.
Problematisch wird es dann, wenn ein Infrastrukturprojekt entweder mit öffentlichen Mitteln der übergeordneten Ebene finanziert wird oder wenn eine Projektauswahl konkurrierender Projekte ausschließlich aufgrund der zu erwartenden Effekte bei der Bruttowertschöpfung beziehungsweise bei der Beschäftigung stattfindet. Hierbei müsste eine Bewertung auf einer oberen Ebene (Systemebene) stattfinden, denn nur auf diese Weise können regionale Verdrängungseffekte abgebildet werden. Beispielsweise führt eine zunehmende Ansiedlung von Industrie und Handel um einen neuen Flughafen herum dazu, dass teilweise Wirtschaftsaktivitäten aus der Innenstadt oder auch von Knoten anderer Verkehrsträger (wie beispielsweise Bahnhöfen) abgezogen werden. Die wirtschaftliche Stärkung einer Region kann zum Teil mit einer Schwächung einer anderen Region einhergehen, so dass nur der Nettoeffekt zu berücksichtigen wäre.
Grundsätzlich sollten bei einer Wirtschaftlichkeitsbewertung aus einer übergeordneten Sicht - wie bei einem Bundesverkehrswegeplan (BVWP) - aufgrund einer Reihe von Gründen keine direkten und indirekten Beschäftigungseffekte berücksichtigt werden:
Bei der Beurteilung dieser Studien und ihrer Ergebnisse besteht jedoch eine erhöhte Gefahr von Fehlinterpretationen der Studienergebnisse. Deshalb ist es wichtig zu wissen, zu welchem Ziel und in welchem Kontext Untersuchungen gemacht werden, welche Annahmen zugrunde gelegt werden und welche Einschränkungen der Modellrechnungen damit einhergehen. Räumlich partielle Analysen von Wohlstandseffekten sind dann bei der Projektbewertung von Infrastrukturprojekten sinnvoll, wenn ein privater Investor oder ein regionaler oder lokaler öffentlicher Investor Auftraggeber der Analyse ist. Eine solche Analyse hilft zu quantifizieren, welche positiven Auswirkungen der neuen Infrastruktur in der Region anfallen, in die auch die wesentlichen Entscheidungen über das Projekt und seine raumplanerischen Randbedingungen fallen. So können negative lokal wirksame Umweltwirkungen gegenüber positiven wirtschaftlichen Effekten abgewogen werden.
Problematisch wird es dann, wenn ein Infrastrukturprojekt entweder mit öffentlichen Mitteln der übergeordneten Ebene finanziert wird oder wenn eine Projektauswahl konkurrierender Projekte ausschließlich aufgrund der zu erwartenden Effekte bei der Bruttowertschöpfung beziehungsweise bei der Beschäftigung stattfindet. Hierbei müsste eine Bewertung auf einer oberen Ebene (Systemebene) stattfinden, denn nur auf diese Weise können regionale Verdrängungseffekte abgebildet werden. Beispielsweise führt eine zunehmende Ansiedlung von Industrie und Handel um einen neuen Flughafen herum dazu, dass teilweise Wirtschaftsaktivitäten aus der Innenstadt oder auch von Knoten anderer Verkehrsträger (wie beispielsweise Bahnhöfen) abgezogen werden. Die wirtschaftliche Stärkung einer Region kann zum Teil mit einer Schwächung einer anderen Region einhergehen, so dass nur der Nettoeffekt zu berücksichtigen wäre.
Grundsätzlich sollten bei einer Wirtschaftlichkeitsbewertung aus einer übergeordneten Sicht - wie bei einem Bundesverkehrswegeplan (BVWP) - aufgrund einer Reihe von Gründen keine direkten und indirekten Beschäftigungseffekte berücksichtigt werden:
- Direkte und indirekte Beschäftigungseffekte durch staatliche Investitionen würden auch bei alternativen Verwendungen der Mittel (zum Beispiel in Bildung) auftreten.
- Zusätzliche Beschäftigung wird oftmals nicht nur durch Staatsausgaben, sondern durch die Nutzer finanziert (Trassengebühren bei der Bahn, Landegebühren bei Flughäfen). Dem Nutzer stehen dann diese Mittel nicht mehr für alternative Ausgabezwecke zur Verfügung und die Beschäftigung in anderen Sektoren sinkt.
- Den indirekten Effekten auf Wohlstand und Beschäftigung müssten fairerweise auch die entsprechenden Effekte auf anderen Märkten (auch der Finanzmärkte, vgl. den sogenannten Crowding-Out Effekt) entgegengestellt werden.
Insgesamt zeigt sich, dass die Vernachlässigung von Verdrängungseffekten und die gleichzeitige Berücksichtigung zahlreicher positiver indirekter Effekte zu einer Überschätzung des Nutzens von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen führt.
Der Nutzen von Infrastrukturinvestitionen manifestiert sich auch in abnehmenden Reisezeiten und -kosten für die bisherigen Nutzer sowie in einer Mehrnutzung (sogenannter induzierter Verkehr) einer Infrastruktur. Letzterer kann sowohl aus einer Streckenverlagerung, einer modalen Verlagerung, einer verstärkten Wirtschaftsaktivität (und einhergehender gesteigerter Mobilität) und sogar aus Standortwanderungen von Haushalten und Unternehmen resultieren. Ein Zugang zu den Wohlfahrtseffekten von Verkehrsinfrastruktur besteht in der Quantifizierung dieser Nutzenzuwächse. Wenn dieser Weg beschritten wird, darf man jedoch nicht zusätzlich Wachstums- und Beschäftigungseffekte der Investitionen ermitteln - dies würde auf eine Doppelzählung hinauslaufen.
Doppelzählungen von Nutzen sind ein Grundproblem der BVWP-Bewertungsmethodik und ähnlichen multi-kriteriellen Bewertungsschemata [Wil03]. In der BVWP Methodik [BMV03] werden Verringerungen von Reisezeiten- und -kosten sowie regionale Effekte in der Nutzen-Kosten Bewertung addiert. Zusätzlich spielen räumliche Aspekte auch noch bei der angehängten Raumwirksamkeitsanalyse eine Rolle.
Um der Problematik der Überschätzung von Nutzen einerseits und möglichen Verzerrungen der Nutzenindikatoren konkurrierender Projekte andererseits zu entgehen, ist zu empfehlen, zu den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeitsbewertung von Infrastruktur zurückzukehren:
Der Nutzen von Infrastrukturinvestitionen manifestiert sich auch in abnehmenden Reisezeiten und -kosten für die bisherigen Nutzer sowie in einer Mehrnutzung (sogenannter induzierter Verkehr) einer Infrastruktur. Letzterer kann sowohl aus einer Streckenverlagerung, einer modalen Verlagerung, einer verstärkten Wirtschaftsaktivität (und einhergehender gesteigerter Mobilität) und sogar aus Standortwanderungen von Haushalten und Unternehmen resultieren. Ein Zugang zu den Wohlfahrtseffekten von Verkehrsinfrastruktur besteht in der Quantifizierung dieser Nutzenzuwächse. Wenn dieser Weg beschritten wird, darf man jedoch nicht zusätzlich Wachstums- und Beschäftigungseffekte der Investitionen ermitteln - dies würde auf eine Doppelzählung hinauslaufen.
Doppelzählungen von Nutzen sind ein Grundproblem der BVWP-Bewertungsmethodik und ähnlichen multi-kriteriellen Bewertungsschemata [Wil03]. In der BVWP Methodik [BMV03] werden Verringerungen von Reisezeiten- und -kosten sowie regionale Effekte in der Nutzen-Kosten Bewertung addiert. Zusätzlich spielen räumliche Aspekte auch noch bei der angehängten Raumwirksamkeitsanalyse eine Rolle.
Um der Problematik der Überschätzung von Nutzen einerseits und möglichen Verzerrungen der Nutzenindikatoren konkurrierender Projekte andererseits zu entgehen, ist zu empfehlen, zu den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeitsbewertung von Infrastruktur zurückzukehren:
- Ein Projekt ist dann wirtschaftlich, wenn entweder die (hypothetische) Zahlungsbereitschaft größer als die Kosten ist oder, wenn sich das Projekt durch (tatsächliche) Nutzergebühren refinanzieren lässt. In diesen Fällen sind die Konsumenten bereit, auf Konsum in anderen Sektoren und den daraus entspringenden Nutzen zu verzichten, weil sie das Infrastrukturprojekt höher bewerten.
- Der dominierende Faktor auf der Nutzenseite bei Wirtschaftlichkeitsbewertungen sind Zahlungsbereitschaften für die Reisezeitgewinne und Reisekostensenkungen für die bisherigen Nutzer. Hinzu kommen die Nutzen im induzierten Verkehr, das heißt dem zusätzlichen Verkehr, den das Projekt erzeugt.
In Zukunft kann die Quantifizierung des Nutzens von Infrastrukturinvestitionen vor allem auf den nutzenbasierten Ansätzen zur Bewertung der Veränderungen der Erreichbarkeit aufbauen. Zur Ermittlung der benötigten Indikatoren würden integrierte und verhaltenssensitive Verkehrsmodelle benötigt, die dem Stand der Wissenschaft entsprechen, und die konsistent miteinander gekoppelt sind. ([WB09] und [NaWi10])
Bei der Bewertung von Mega-Projekten, die zu einer massiven Änderung des individuellen Mobilitätsverhaltens und auch der Wirtschaftsaktivität im Raum führen, sind systembasierte Untersuchungen und Bewertungen angebracht, denn hierbei gibt es nicht mehr vernachlässigbare Rückkopplungen zwischen Erreichbarkeitsgewinnen und geänderter regionaler Wirtschaftsaktivität. Letztendlich sind aber auch diese Effekte auf einen massiven Anstieg des Verkehrs zurückzuführen [FlBrRo03].
Für regional-partielle Analysen können folgende Empfehlungen abgegeben werden:
Bei der Bewertung von Mega-Projekten, die zu einer massiven Änderung des individuellen Mobilitätsverhaltens und auch der Wirtschaftsaktivität im Raum führen, sind systembasierte Untersuchungen und Bewertungen angebracht, denn hierbei gibt es nicht mehr vernachlässigbare Rückkopplungen zwischen Erreichbarkeitsgewinnen und geänderter regionaler Wirtschaftsaktivität. Letztendlich sind aber auch diese Effekte auf einen massiven Anstieg des Verkehrs zurückzuführen [FlBrRo03].
Für regional-partielle Analysen können folgende Empfehlungen abgegeben werden:
- Eine regional-partielle Analyse, die zudem auch positive indirekte Effekte ausweist, ist leicht dem Vorwurf ausgesetzt, ausschließlich nur diejenigen Faktoren zu berücksichtigen, die das Projekt in einem guten Licht erscheinen lassen. Hier sind Relativierungen durchaus angebracht. Die verschiedenen Verdrängungseffekte sollten zumindest erwähnt und qualitativ diskutiert werden.
- Auch räumlich-partielle Analysen können um Verdrängungseffekte bereinigt werden. Hierzu ist es notwendig, die Wirtschaftsaktivität von Regionen in Abhängigkeit der Erreichbarkeit nicht nur für einen Zeitpunkt zu analysieren, sondern auch die Entwicklung von Regionen im Zeitverlauf und in ihrer Interaktion zu betrachten. Hierbei sollte auch untersucht werden, ob eine Verkehrsinvestition einen Engpass behebt oder ob die regionale Entwicklung durch die Förderung anderer Faktoren wie Bildung oder Umweltqualität besser gestärkt werden kann.
