Nicht-eindeutige Kostenwirkungen
Erstellt am: 14.03.2010 | Stand des Wissens: 14.02.2023
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechpartner
Bauhaus-Universität Weimar, Professur Infrastrukturwirtschaft und -management - Prof. Dr. Thorsten Beckers
IKEM - Institut für Klimaschutz, Energie und Mobilität e.V.
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
Hinsichtlich der Wettbewerbswirkungen existieren zunächst Gründe, die auf eine Verringerung der Wettbewerbsintensität bei der Projektrealisierung nach dem PPP-Ansatz hinweisen. Zum einen dürfte die höhere Risikoübernahme durch den privaten Sektor bei PPP-Projekten nicht nur höhere Kosten der Risikoübernahme bewirken, sondern grundsätzlich auch die Anzahl der Wettbewerber bei der Vergabe mindern. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass mit zunehmender Risikohöhe die Anzahl der Unternehmen abnimmt, die als Auftragnehmer der öffentlichen Hand für die Realisierung eines PPP-Projektes geeignet sind. Zum anderen können die bei einem PPP-Projekt in der Regel höheren Kosten für die Erstellung eines Angebots zu einer geringeren Bieteranzahl bei der Vergabe führen. [Mont05, S. 75]
Allerdings können auch Effekte auftreten, die zu einer Erhöhung der Wettbewerbsintensität im Vergleich zur konventionellen Beschaffungsvariante führen. Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn durch die Ausschreibung von PPP-Projekten aufgrund höherer Projektvolumina international operierende Unternehmen in einen Markt eintreten, der bislang primär von wenigen nationalen Unternehmen dominiert wurde. Dies kann insbesondere in relativ kleinen Ländern ein relevanter Aspekt sein.
Die Relevanz von Wettbewerb bei der Vergabe zeigen zunehmende Wettbewerbsprobleme bei der Vergabe von PPP-Projekten in Großbritannien in den vergangenen Jahren, was als eine zentrale Herausforderung für die zukünftige PPP-Politik angesehen wird. [HoCo07, S. 7] Einen wesentlichen Einfluss auf die Wettbewerbsintensität bei der Vergabe hat die Gestaltung des Ausschreibungsdesigns. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Ausschreibungsdesign nicht nur die Wettbewerbsintensität beim jeweiligen Projekt, sondern auch die langfristige Anbieterstruktur und Wettbewerbsintensität beeinflussen kann.
Der private Partner bei einem PPP-Projekt besitzt im Vergleich zur öffentlichen Hand eine größere Flexibilität bei der Vergabe der Produktionsleistungen im Rahmen des vertraglich vereinbarten Leistungsumfangs, da er bei der Unterauftragsvergabe regelmäßig nicht dem Vergaberecht unterliegt. Daher kann der private Partner beispielsweise Aspekte wie die Reputation bei der Auswahl der Subunternehmer adäquat berücksichtigen, was bei einer Auftragsvergabe durch die öffentliche Hand aufgrund vergaberechtlicher Restriktionen gegebenenfalls nur in einer suboptimalen Weise erfolgen kann.
Im Vergleich zur konventionellen Beschaffungsvariante, wo bei einer Einbeziehung privater Unternehmen in die Produktion im Rahmen eines Contracting Out von Leistungen lediglich kurzfristige Verträge vergeben werden, ist der PPP-Vertrag definitionsgemäß langfristiger Natur. Doch insbesondere bei langfristigen Vertragsbeziehungen kann die Berücksichtigung der Reputation der Bieter bei der Vergabe von hoher Bedeutung sein, um beispielsweise die Wahrscheinlichkeit und / oder die Kosten von Nachverhandlungen zu reduzieren. Dies ist bei der Vergabe von PPP-Projekten aufgrund der vergaberechtlichen Restriktionen jedoch nur begrenzt möglich.
Insofern weist die Projektrealisierung nach dem PPP-Ansatz im Hinblick auf die Auswirkungen vergaberechtlicher Restriktionen, deren ökonomische und sonstige Rationalität hier nicht weiter thematisiert werden kann, sowohl Vor- als auch Nachteile auf.
Auch wenn im Rahmen der konventionellen Beschaffungsvariante ein Großteil der Wertschöpfung im privaten Sektor erbracht wird, nimmt der Anteil des Personaleinsatzes im privaten Sektor bei einer Projektrealisierung nach dem PPP-Ansatz tendenziell zu. Das Verhältnis des Lohnniveaus zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor kann daher einen Einfluss auf die Kosteneffizienz von PPP-Projekten haben.
Zunächst können polit-ökonomisch erklärbare Einflüsse auf tarifpolitische Entscheidungen Ursache für ein in vielen Bereichen höheres Lohnniveau im öffentlichen Sektor sein. Demgegenüber werden im Bereich des höheren Managements tendenziell im privaten Sektor höhere Vergütungen gezahlt als im öffentlichen Sektor. In Projekten, bei denen ein hoher Anteil an Arbeit ein relativ geringes Qualifikationsniveau erfordert, könnte demnach insgesamt Potenzial für Personalkosteneinsparungen bestehen. Allerdings dürfte dies nicht unbedingt gelten, wenn die öffentliche Hand ohnehin bereits Arbeiten im Rahmen eines Contracting Out an private Unternehmen vergibt beziehungsweise ausgegliedert hat. Vor dem Hintergrund der gegenläufigen Effekte kann nicht ohne weiteres abgeleitet werden, ob im Rahmen einer Gesamtbetrachtung bei PPP-Projekten durch den höheren Umfang an Personalleistungen im privaten Sektor höhere oder niedrigere Ausgaben im Personalbereich anfallen werden.
Bei einem Vergleich der Beschaffungsvarianten ist in jedem Fall zu prüfen, inwieweit die Projektrealisierung nach dem PPP-Ansatz mit Remanenzkosten im Personalbereich bei der öffentlichen Hand einhergeht. Sofern sich die PPP-Variante in einem bestimmten Bereich als generell überlegen darstellt, sollten jedoch kurz- und mittelfristig auch gewisse Remanenzkosten in Kauf genommen werden, um langfristig Kosteneffizienz zu erreichen.
Allerdings können auch Effekte auftreten, die zu einer Erhöhung der Wettbewerbsintensität im Vergleich zur konventionellen Beschaffungsvariante führen. Dies wäre beispielsweise der Fall, wenn durch die Ausschreibung von PPP-Projekten aufgrund höherer Projektvolumina international operierende Unternehmen in einen Markt eintreten, der bislang primär von wenigen nationalen Unternehmen dominiert wurde. Dies kann insbesondere in relativ kleinen Ländern ein relevanter Aspekt sein.
Die Relevanz von Wettbewerb bei der Vergabe zeigen zunehmende Wettbewerbsprobleme bei der Vergabe von PPP-Projekten in Großbritannien in den vergangenen Jahren, was als eine zentrale Herausforderung für die zukünftige PPP-Politik angesehen wird. [HoCo07, S. 7] Einen wesentlichen Einfluss auf die Wettbewerbsintensität bei der Vergabe hat die Gestaltung des Ausschreibungsdesigns. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Ausschreibungsdesign nicht nur die Wettbewerbsintensität beim jeweiligen Projekt, sondern auch die langfristige Anbieterstruktur und Wettbewerbsintensität beeinflussen kann.
Der private Partner bei einem PPP-Projekt besitzt im Vergleich zur öffentlichen Hand eine größere Flexibilität bei der Vergabe der Produktionsleistungen im Rahmen des vertraglich vereinbarten Leistungsumfangs, da er bei der Unterauftragsvergabe regelmäßig nicht dem Vergaberecht unterliegt. Daher kann der private Partner beispielsweise Aspekte wie die Reputation bei der Auswahl der Subunternehmer adäquat berücksichtigen, was bei einer Auftragsvergabe durch die öffentliche Hand aufgrund vergaberechtlicher Restriktionen gegebenenfalls nur in einer suboptimalen Weise erfolgen kann.
Im Vergleich zur konventionellen Beschaffungsvariante, wo bei einer Einbeziehung privater Unternehmen in die Produktion im Rahmen eines Contracting Out von Leistungen lediglich kurzfristige Verträge vergeben werden, ist der PPP-Vertrag definitionsgemäß langfristiger Natur. Doch insbesondere bei langfristigen Vertragsbeziehungen kann die Berücksichtigung der Reputation der Bieter bei der Vergabe von hoher Bedeutung sein, um beispielsweise die Wahrscheinlichkeit und / oder die Kosten von Nachverhandlungen zu reduzieren. Dies ist bei der Vergabe von PPP-Projekten aufgrund der vergaberechtlichen Restriktionen jedoch nur begrenzt möglich.
Insofern weist die Projektrealisierung nach dem PPP-Ansatz im Hinblick auf die Auswirkungen vergaberechtlicher Restriktionen, deren ökonomische und sonstige Rationalität hier nicht weiter thematisiert werden kann, sowohl Vor- als auch Nachteile auf.
Auch wenn im Rahmen der konventionellen Beschaffungsvariante ein Großteil der Wertschöpfung im privaten Sektor erbracht wird, nimmt der Anteil des Personaleinsatzes im privaten Sektor bei einer Projektrealisierung nach dem PPP-Ansatz tendenziell zu. Das Verhältnis des Lohnniveaus zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor kann daher einen Einfluss auf die Kosteneffizienz von PPP-Projekten haben.
Zunächst können polit-ökonomisch erklärbare Einflüsse auf tarifpolitische Entscheidungen Ursache für ein in vielen Bereichen höheres Lohnniveau im öffentlichen Sektor sein. Demgegenüber werden im Bereich des höheren Managements tendenziell im privaten Sektor höhere Vergütungen gezahlt als im öffentlichen Sektor. In Projekten, bei denen ein hoher Anteil an Arbeit ein relativ geringes Qualifikationsniveau erfordert, könnte demnach insgesamt Potenzial für Personalkosteneinsparungen bestehen. Allerdings dürfte dies nicht unbedingt gelten, wenn die öffentliche Hand ohnehin bereits Arbeiten im Rahmen eines Contracting Out an private Unternehmen vergibt beziehungsweise ausgegliedert hat. Vor dem Hintergrund der gegenläufigen Effekte kann nicht ohne weiteres abgeleitet werden, ob im Rahmen einer Gesamtbetrachtung bei PPP-Projekten durch den höheren Umfang an Personalleistungen im privaten Sektor höhere oder niedrigere Ausgaben im Personalbereich anfallen werden.
Bei einem Vergleich der Beschaffungsvarianten ist in jedem Fall zu prüfen, inwieweit die Projektrealisierung nach dem PPP-Ansatz mit Remanenzkosten im Personalbereich bei der öffentlichen Hand einhergeht. Sofern sich die PPP-Variante in einem bestimmten Bereich als generell überlegen darstellt, sollten jedoch kurz- und mittelfristig auch gewisse Remanenzkosten in Kauf genommen werden, um langfristig Kosteneffizienz zu erreichen.
