Kostensteigernde Wirkungen
Erstellt am: 28.02.2010 | Stand des Wissens: 14.02.2023
Synthesebericht gehört zu:
Ansprechpartner
Bauhaus-Universität Weimar, Professur Infrastrukturwirtschaft und -management - Prof. Dr. Thorsten Beckers
IKEM - Institut für Klimaschutz, Energie und Mobilität e.V.
Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Institut für Volkswirtschaftslehre (ECON), Prof. Dr. Kay Mitusch
Trotz der bislang aufgezeigten Stärken ist die Nutzung des PPP-Ansatzes nicht ausschließlich mit Vorteilen verbunden. Es sind auch Effekte zu beachten, die zu einer Reduktion der Kosteneffizienz führen können.
Die Bindung der öffentlichen Hand an einen langfristigen Vertrag im Rahmen eines PPP-Projektes geht auch mit Nachteilen einher. Erkenntnisse der Transaktionskostentheorie weisen darauf hin, dass bei PPP-Projekten Anpassungen an geänderte Leistungsanforderungen der öffentlichen Hand oder veränderte Umweltbedingungen tendenziell mit höheren Kosten einhergehen werden als im Rahmen der konventionellen Beschaffungsvariante. [Vgl. zur Analyse von PPP-Projekten unter Rückgriff auf die Transaktionskostentheorie Mühl06] Eine ex-ante Aufnahme aller möglichen Kontingenzen in Form eines vollständigen Vertrags ist aufgrund der Unsicherheit über die Umweltentwicklung sowie der begrenzten Rationalität des Menschen nicht möglich beziehungsweise wäre prohibitiv teuer. Infolgedessen wird es zu Nachverhandlungen über Leistungs- und Vergütungsanpassungen kommen, die bei den Beteiligten zu Transaktionskosten führen. Im Rahmen von Nachverhandlungen hat insbesondere der private Partner große Anreize, hart (nach) zu verhandeln und entsprechend kompetente Beratung hinzuziehen, da sich das Ergebnis der Nachverhandlung direkt im Unternehmensergebnis und unter Umständen auch in den Gehältern der verhandlungsführenden Manager niederschlägt. Darüber hinaus werden im Vorfeld Transaktionskosten in Kauf genommen, um vergleichsweise umfangreiche Ausschreibungs- und Vertragsunterlagen zu entwickeln. Damit wollen sich die Vertragsparteien davor schützen, dass im Rahmen von Nachverhandlungen spezifische Investitionen durch die jeweils andere Vertragspartei entwertet werden. Weiterhin sollen durch derartige Vorbereitungen die Wahrscheinlichkeit sowie die erwarteten Transaktionskosten von Nachverhandlungen reduziert werden.
Neben Transaktionskosten können Leistungs- und Vergütungsanpassungen im Rahmen von Nachverhandlungen Anreizprobleme zur Folge haben. Denn bei Leistungsanpassungen, die von der öffentlichen Hand ex-ante nicht abgesehen und adäquat im ursprünglichen Vertrag abgebildet werden können, wird die Vergütung des privaten Partners häufig unter Berücksichtigung von Kostenschätzungen oder angefallenen Kosten festgelegt werden.
Gemäß der Prinzipal-Agent-Theorie entstehen für den privaten Partner in einem derartigen Vergütungssystem Anreize, unter Ausnutzung von Informationsvorsprüngen sowohl erhöhte Kosten anzugeben (Cost Padding infolge von Hidden Information) als auch ein geringeres Anstrengungsniveau zu wählen (Hidden Action). Beides führt zu höheren Ausgaben für die öffentliche Hand als Auftraggeber. Das Ausmaß der mit Leistungs- und Vergütungsanpassungen einhergehenden Transaktionskosten sowie Anreizprobleme kann unter anderem durch die Ausgestaltung des Nachverhandlungsdesigns beeinflusst werden, das als ein zentraler Gestaltungsparameter von PPP-Projekten diskutiert wird.
Die Relevanz der Nachverhandlungsproblematik bei PPP-Vorhaben verdeutlichen die Erfahrungen aus Großbritannien, wo PPP-Projekte bereits seit den 1990er Jahren laufen und bei einer Vielzahl von Projekten Änderungen des ursprünglichen Vertrags notwendig geworden sind. [NAO01, S. 14 f., CEPA05, S. 37 und PaUK06, S. 84 f.] Auswertungen der dortigen Erfahrungen bei Nachverhandlungen weisen darauf hin, dass die öffentliche Hand die Kosten für Anpassungen an ihre geänderten Leistungsvorstellungen im Rahmen von PPP-Projekten tendenziell als höher einstuft als im Rahmen der konventionellen Beschaffungsvariante.[NAO01, S. 15, MoD05, S. 4 und NAO08, S. 14] Ferner wird von einem vergleichsweise hohen Zeitbedarf für den Abschluss von Vereinbarungen über Leistungs- und Vergütungsanpassungen berichtet und zum Teil auf diesbezüglich hohe Transaktionskosten verwiesen.
Vor dem Hintergrund der Unmöglichkeit des Abschlusses vollständiger Verträge sowie der mit Umweltveränderungen beziehungsweise Nachverhandlungen einhergehenden Probleme stellt sich die Frage, ob und wann die Realisierung von Projekten nach dem PPP-Ansatz zu einer Steigerung der Kosteneffizienz beitragen kann. De Bettignies / Ross (2004) haben diesbezüglich ein Schema von Crocker / Masten (1996) auf die Eignung des PPP-Ansatzes übertragen. [BeRo04a, S. 140 und CrMa96, S. 10] Das Schema diente ursprünglich der Entscheidung, ob im Falle von notwendigen spezifischen Investitionen ein privates, reguliertes Unternehmen etabliert oder ein langfristiger Vertrag versteigert werden sollte. Nach dem modifizierten Schema ist der PPP-Ansatz bei einer geringen Unsicherheit über die Umweltentwicklung und einer geringen Komplexität der Leistung zu bevorzugen, während bei einer hohen Umweltunsicherheit oder einer hohen Komplexität die konventionelle Beschaffungsvariante vorteilhaft ist. Im letztgenannten Fall wäre ein PPP-Vertrag in hohem Grade unvollständig und die Transaktionskosten zur Anpassung des ursprünglichen Vertrags und zur Vermeidung beziehungsweise Eindämmung opportunistischen Verhaltens nach Vertragsabschluss wären sehr hoch.
Ein weiterer Nachteil von PPP-Projekten, bei denen das Kostenrisiko grundsätzlich vom privaten Partner getragen wird, sind die bei einer Aggregation über die Beteiligten tendenziell höheren Kosten der Risikoübernahme. [DeLe05, S. 133 ff.] Durch den Abschluss langfristiger, wertschöpfungsstufenübergreifender Verträge im Rahmen von PPP-Projekten wird im Vergleich zum Contracting Out einzelner Bau- und Erhaltungsarbeiten sowie gegebenenfalls auch von Betriebsaufgaben ein höheres Risiko vom privaten Sektor getragen. Da private Unternehmen im Vergleich zur öffentlichen Hand grundsätzlich höhere Kosten der Risikoübernahme aufweisen, steigen durch die Projektrealisierung nach dem PPP-Ansatz tendenziell auch die gesamten Kosten der Risikoübernahme.
Es ist zu berücksichtigen, dass die Risikoübernahme durch private Unternehmen in direkter Verbindung mit der Etablierung von Anreizen steht, die bei den in dieser Studie betrachteten PPP-Projekten insbesondere auf die wertschöpfungsstufenübergreifende Optimierung gerichtet sind. Dieser Zielkonflikt ist bei der Frage der Risikoallokation als zentralem Gestaltungsparameter von PPP-Projekten zu berücksichtigen. Im Übrigen steht die Frage der Risikoübernahme durch den privaten Partner auch in Verbindung mit der privaten Kapitalbereitstellung bei PPP-Vorhaben.
Die Bindung der öffentlichen Hand an einen langfristigen Vertrag im Rahmen eines PPP-Projektes geht auch mit Nachteilen einher. Erkenntnisse der Transaktionskostentheorie weisen darauf hin, dass bei PPP-Projekten Anpassungen an geänderte Leistungsanforderungen der öffentlichen Hand oder veränderte Umweltbedingungen tendenziell mit höheren Kosten einhergehen werden als im Rahmen der konventionellen Beschaffungsvariante. [Vgl. zur Analyse von PPP-Projekten unter Rückgriff auf die Transaktionskostentheorie Mühl06] Eine ex-ante Aufnahme aller möglichen Kontingenzen in Form eines vollständigen Vertrags ist aufgrund der Unsicherheit über die Umweltentwicklung sowie der begrenzten Rationalität des Menschen nicht möglich beziehungsweise wäre prohibitiv teuer. Infolgedessen wird es zu Nachverhandlungen über Leistungs- und Vergütungsanpassungen kommen, die bei den Beteiligten zu Transaktionskosten führen. Im Rahmen von Nachverhandlungen hat insbesondere der private Partner große Anreize, hart (nach) zu verhandeln und entsprechend kompetente Beratung hinzuziehen, da sich das Ergebnis der Nachverhandlung direkt im Unternehmensergebnis und unter Umständen auch in den Gehältern der verhandlungsführenden Manager niederschlägt. Darüber hinaus werden im Vorfeld Transaktionskosten in Kauf genommen, um vergleichsweise umfangreiche Ausschreibungs- und Vertragsunterlagen zu entwickeln. Damit wollen sich die Vertragsparteien davor schützen, dass im Rahmen von Nachverhandlungen spezifische Investitionen durch die jeweils andere Vertragspartei entwertet werden. Weiterhin sollen durch derartige Vorbereitungen die Wahrscheinlichkeit sowie die erwarteten Transaktionskosten von Nachverhandlungen reduziert werden.
Neben Transaktionskosten können Leistungs- und Vergütungsanpassungen im Rahmen von Nachverhandlungen Anreizprobleme zur Folge haben. Denn bei Leistungsanpassungen, die von der öffentlichen Hand ex-ante nicht abgesehen und adäquat im ursprünglichen Vertrag abgebildet werden können, wird die Vergütung des privaten Partners häufig unter Berücksichtigung von Kostenschätzungen oder angefallenen Kosten festgelegt werden.
Gemäß der Prinzipal-Agent-Theorie entstehen für den privaten Partner in einem derartigen Vergütungssystem Anreize, unter Ausnutzung von Informationsvorsprüngen sowohl erhöhte Kosten anzugeben (Cost Padding infolge von Hidden Information) als auch ein geringeres Anstrengungsniveau zu wählen (Hidden Action). Beides führt zu höheren Ausgaben für die öffentliche Hand als Auftraggeber. Das Ausmaß der mit Leistungs- und Vergütungsanpassungen einhergehenden Transaktionskosten sowie Anreizprobleme kann unter anderem durch die Ausgestaltung des Nachverhandlungsdesigns beeinflusst werden, das als ein zentraler Gestaltungsparameter von PPP-Projekten diskutiert wird.
Die Relevanz der Nachverhandlungsproblematik bei PPP-Vorhaben verdeutlichen die Erfahrungen aus Großbritannien, wo PPP-Projekte bereits seit den 1990er Jahren laufen und bei einer Vielzahl von Projekten Änderungen des ursprünglichen Vertrags notwendig geworden sind. [NAO01, S. 14 f., CEPA05, S. 37 und PaUK06, S. 84 f.] Auswertungen der dortigen Erfahrungen bei Nachverhandlungen weisen darauf hin, dass die öffentliche Hand die Kosten für Anpassungen an ihre geänderten Leistungsvorstellungen im Rahmen von PPP-Projekten tendenziell als höher einstuft als im Rahmen der konventionellen Beschaffungsvariante.[NAO01, S. 15, MoD05, S. 4 und NAO08, S. 14] Ferner wird von einem vergleichsweise hohen Zeitbedarf für den Abschluss von Vereinbarungen über Leistungs- und Vergütungsanpassungen berichtet und zum Teil auf diesbezüglich hohe Transaktionskosten verwiesen.
Vor dem Hintergrund der Unmöglichkeit des Abschlusses vollständiger Verträge sowie der mit Umweltveränderungen beziehungsweise Nachverhandlungen einhergehenden Probleme stellt sich die Frage, ob und wann die Realisierung von Projekten nach dem PPP-Ansatz zu einer Steigerung der Kosteneffizienz beitragen kann. De Bettignies / Ross (2004) haben diesbezüglich ein Schema von Crocker / Masten (1996) auf die Eignung des PPP-Ansatzes übertragen. [BeRo04a, S. 140 und CrMa96, S. 10] Das Schema diente ursprünglich der Entscheidung, ob im Falle von notwendigen spezifischen Investitionen ein privates, reguliertes Unternehmen etabliert oder ein langfristiger Vertrag versteigert werden sollte. Nach dem modifizierten Schema ist der PPP-Ansatz bei einer geringen Unsicherheit über die Umweltentwicklung und einer geringen Komplexität der Leistung zu bevorzugen, während bei einer hohen Umweltunsicherheit oder einer hohen Komplexität die konventionelle Beschaffungsvariante vorteilhaft ist. Im letztgenannten Fall wäre ein PPP-Vertrag in hohem Grade unvollständig und die Transaktionskosten zur Anpassung des ursprünglichen Vertrags und zur Vermeidung beziehungsweise Eindämmung opportunistischen Verhaltens nach Vertragsabschluss wären sehr hoch.
Ein weiterer Nachteil von PPP-Projekten, bei denen das Kostenrisiko grundsätzlich vom privaten Partner getragen wird, sind die bei einer Aggregation über die Beteiligten tendenziell höheren Kosten der Risikoübernahme. [DeLe05, S. 133 ff.] Durch den Abschluss langfristiger, wertschöpfungsstufenübergreifender Verträge im Rahmen von PPP-Projekten wird im Vergleich zum Contracting Out einzelner Bau- und Erhaltungsarbeiten sowie gegebenenfalls auch von Betriebsaufgaben ein höheres Risiko vom privaten Sektor getragen. Da private Unternehmen im Vergleich zur öffentlichen Hand grundsätzlich höhere Kosten der Risikoübernahme aufweisen, steigen durch die Projektrealisierung nach dem PPP-Ansatz tendenziell auch die gesamten Kosten der Risikoübernahme.
Es ist zu berücksichtigen, dass die Risikoübernahme durch private Unternehmen in direkter Verbindung mit der Etablierung von Anreizen steht, die bei den in dieser Studie betrachteten PPP-Projekten insbesondere auf die wertschöpfungsstufenübergreifende Optimierung gerichtet sind. Dieser Zielkonflikt ist bei der Frage der Risikoallokation als zentralem Gestaltungsparameter von PPP-Projekten zu berücksichtigen. Im Übrigen steht die Frage der Risikoübernahme durch den privaten Partner auch in Verbindung mit der privaten Kapitalbereitstellung bei PPP-Vorhaben.
