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Definition und Abgrenzung des PPP-Ansatzes

Erstellt am: 27.02.2010 | Stand des Wissens: 28.11.2019
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Technische Universität Berlin, Fachgebiet Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik (WIP) - Prof. Dr. v. Hirschhausen, Prof. Dr. Beckers

In Infrastruktursektoren können grundsätzlich die Aspekte der Bereitstellung und der Produktion unterschieden werden. Die Bereitstellungsfunktion eines Gutes umfasst die Entscheidungen über die angebotene Menge und Qualität sowie den Preis der Nutzung. Insofern haben Bereitstellungsentscheidungen direkte Rückwirkungen auf die Frage der Finanzierung der Infrastruktur. Von der Bereitstellung kann die eigentliche Herstellung bzw. Produktion der Infrastruktur abgegrenzt werden. Bei der Produktion von Infrastruktur können grundsätzlich die Wertschöpfungsstufen der (Objekt-)Planung, des Baus, der Erhaltung und des Betriebs unterschieden werden. Ferner ist die Aufgabe des wertschöpfungsstufenübergreifenden Managements durchzuführen, in dessen Rahmen unter anderem die Koordination und Aufteilung von Finanzmitteln zwischen den einzelnen Wertschöpfungsstufen erfolgt.

Bei dem konventionellen Ansatz zur Produktion bzw. zur Beschaffung von Infrastruktur durch die öffentliche Hand ("konventionelle Beschaffungsvariante") werden der Bau und größere Erhaltungsarbeiten in der Regel im Rahmen eines Contracting Out in kurzfristigen Verträgen separat ausgeschrieben, während kleinere Erhaltungsmaßnahmen und der Betrieb der Infrastruktur entweder ebenfalls ausgeschrieben oder von der öffentlichen Hand in Eigenregie erbracht werden. Das wertschöpfungsstufenübergreifende Management erfolgt durch die öffentliche Hand, wobei sie zur Unterstützung unter Umständen Beratungsleistungen in Anspruch nimmt.

Eine Alternative zur konventionellen Beschaffungsvariante ist der PPP-Ansatz. Grundsätzlich existiert für den Begriff "PPP" eine Vielzahl von Definitionen. Beispielsweise wird in einer sehr weitgehenden Definition von PWC ET AL. (2003) unter PPP eine langfristige Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft verstanden, bei der ein gemeinsamer Organisationszusammenhang vorliegt und öffentliche Aufgaben erfüllt werden. [Vgl. PwC03b, S. 2 f.] Diese Definition schließt auch so genannte "institutionelle PPPs" ein, bei denen zur öffentlichen Aufgabenerfüllung von öffentlicher Hand und privaten Unternehmen ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen bzw. Joint Venture gegründet wird.

Hier stehen jedoch so genannte "vertragliche PPPs" im Mittelpunkt, bei denen die öffentliche Hand im Rahmen einer outputorientierten Leistungsbeschreibung bei einem privaten Unternehmen, dem privaten Partner, einen wertschöpfungsstufenübergreifenden Service einkauft. Damit werden bei PPP-Projekten langfristige Vertragsbeziehungen mit Laufzeiten von in der Regel 20 bis 35 Jahren zwischen der öffentlichen Hand und dem privaten Partner eingegangen, die eine Reduktion der Lebenszykluskosten der Infrastruktur bewirken sollen. Auf dieser Definition aufbauend, stehen PPP-Projekte im Mittelpunkt, bei denen neben Planungsaufgaben zumindest die Wertschöpfungsstufen des Baus und der Erhaltung an den privaten Partner übertragen werden. Dabei muss es sich beim Bau nicht zwangsläufig um eine Kapazitätserweiterungsinvestition in Form eines Neu- oder Ausbaus handeln; auch eine grundlegende Erneuerung bzw. Sanierung zu Beginn der Vertragslaufzeit kann Gegenstand eines PPP-Projekts sein. Im Regelfall wird zudem der Betrieb der Infrastruktur in PPP-Projekte integriert. Darüber hinaus kann die Verwertung, d. h. die Nutzung bzw. die Entscheidung über die Nutzung der Infrastruktur nach Ablauf des Vertrags, an den privaten Partner übertragen werden. Ferner ist bei PPP-Projekten regelmäßig zu beobachten, dass aufgrund der zeitlichen Struktur der Vergütung das Kapital zur Finanzierung von Investitionen zu Beginn der Vertragslaufzeit vom privaten Partner beizubringen ist.

Bei einem solchen Service-Einkauf liegt das wertschöpfungsstufenübergreifende Management in den Händen des privaten Partners. Damit der private Partner das aus der Übernahme dieser Aufgabe erwachsende Potenzial zur Optimierung zwischen den Wertschöpfungsstufen ausschöpft, müssen entsprechende Anreize etabliert werden. Hierfür muss grundsätzlich das Kostenrisiko im Bereich des Baus und der Erhaltung sowie gegebenenfalls des Betriebs langfristig auf den privaten Partner übertragen werden. Vor diesem Hintergrund konzentrieren sich die Darstellungen in dieser Wissenslandkarte auf PPP-Projekte, bei denen diese Voraussetzung erfüllt ist und damit die Vergütung des privaten Partners im Hinblick auf Anreizwirkungen einer Festpreisvereinbarung entspricht.

Bei den betrachteten PPP-Projekten stellt der PPP-Ansatz ausschließlich eine alternative Beschaffungsvariante dar, so dass die Bereitstellungsentscheidungen weiterhin bei der öffentlichen Hand liegen. Die Vergütung des privaten Partners stammt aus dem öffentlichen Haushalt. Allerdings hätte die Analyse auch weitestgehend Bestand, wenn die Vergütung einer öffentlichen Konzessionsgesellschaft entstammte. Keine Berücksichtigung finden hier die Besonderheiten von privaten Konzessionen, bei denen der PPP-Ansatz mit der Erhebung von zweckgebundenen Nutzergebühren durch den privaten Konzessionär verbunden wird. In diesem Fall wären durch die Verknüpfung des PPP-Ansatzes mit der Gebührenerhebung bei der Analyse diverse weitere Aspekte zu berücksichtigen, die die Ebene der Bereitstellung betreffen. Beispielsweise könnte mit Hilfe von privaten Konzessionen die Entscheidung über die Realisierung von Kapazitätserweiterungsinvestitionen auf den privaten Sektor übertragen werden. [Vgl. hierzu z. B. EnFi97, EnFi08 und Beck05b, S. 135 ff.] Dennoch können im Bereich der Produktion die Analyseergebnisse überwiegend auf private Konzessionen übertragen werden. Ebenso ist eine materielle Privatisierung von Infrastrukturunternehmen, bei der die öffentliche Hand ihre Eigentumsanteile an private Investoren verkauft, von den hier untersuchten PPP-Projekten abzugrenzen, da den privatisierten Unternehmen in der Regel dauerhaft Entscheidungskompetenzen bezüglich der Bereitstellung übertragen werden.

Insgesamt beziehen sich die Darstellungen damit weitgehend auf den bisherigen Anwendungsbereich von PPP in Deutschland, wo insbesondere Projekte durchgeführt werden, bei denen zu Vertragsbeginn ein Neu- bzw. Ausbau oder eine umfangreiche Erneuerung bzw. Sanierung vorzunehmen ist und die Vergütung des privaten Partners aus dem allgemeinen Haushalt stammt.
Ansprechpartner
Technische Universität Berlin, Fachgebiet Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik (WIP) - Prof. Dr. v. Hirschhausen, Prof. Dr. Beckers
Zugehörige Wissenslandkarte(n)
Potenziale und Erfolgsfaktoren des PPP-Ansatzes (Stand des Wissens: 28.11.2019)
https://www.forschungsinformationssystem.de/?294833
Literatur
[Beck05b] Beckers, Thorsten Die Realisierung von Projekten nach dem PPP-Ansatz bei Bundesfernstraßen. Ökonomische Grundlagen und eine Analyse des F-Modells, des A-Modells sowie des Funktionsbauvertrages, 2005
[EnFi08] Engel, E. , Fischer, R., Galetovic, A. The Basic Public Finance of Public Private Partnerships, Ausgabe/Auflage Economic Growth Center Discussion Paper No. 957, 2008
[EnFi97] Engel, E., Fischer, R., Galetovic, A. Highway Franchising: Pitfalls and Opportunities, veröffentlicht in American Economic Review, Ausgabe/Auflage Jahrgang 87, Heft 2, 1997/05
[PwC03b] Bauhaus-Universität Weimar , Freshfields Bruckhaus Deringer, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Environment, Planning & Regulatory (EPR), Price Waterhouse Coopers, VBD Veratungsgesellschaft für Behörden mbH PPP im öffentlichen Hochbau Band I, 2003
Glossar
Erneuerung Im Kontext der Straßenerhaltung bezeichnet der Begriff "Erneuerung" die vollständige Wiederherstellung einer Verkehrsflächenbefestigung oder von Teilen davon, sofern mehr als die Deckschicht betroffen ist. Bei der Bauwerkserhaltung beschreibt der Begriff den Ersatz von Bauteilen oder Bauteilgruppen.
PPP Public Private Partnership beschreibt Partnerschaften zwischen öffentlichen und privaten Unternehmen. Normalerweise findet diese über eine Kapitalverflechtung bei den auszuführenden Projekten statt. Eine Gewinnerzielung ist durchaus erwünscht, um Anreize für das private Unternehmen zu schaffen.

Auszug aus dem Forschungs-Informations-System (FIS) des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur

https://www.forschungsinformationssystem.de/?288940

Gedruckt am Dienstag, 21. Januar 2020 15:33:46